Общетеоретические аспекты административно-правового исследования проблем управления государственной собственностью субъекта РФ
А.С. Матненко, Омский государственный университет, кафедра государственного и муниципального права
В условиях сформировавшейся в процессе реформ последнего десятилетия новой системы отношений собственности, изменения функций, форм и методов государственного управления в экономической сфере значительный интерес представляет исследование административно-правовых аспектов управления государственной собственностью. В силу объективных причин, включая правовые и экономические условия, препятствовавшие рассмотрению государственной собственности как особого объекта управления и соответственной дифференциации форм и методов государственного управления в зависимости от формы собственности объекта, проблемы управления государственной собственностью не стали, за редкими исключениями, предметом комплексного исследования в советской юридической науке. В первой (и на сегодняшний день, пожалуй, единственной) монографии на данную тему, написанной уч„ными-административистами и изданной в 1983 г. ("Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы)" под ред. Ю.М. Козлова), отмечалась неутешительная ситуация: "К сожалению, до сих пор проблематика управления государственной социалистической собственностью не занимает принадлежащего ей по праву центрального места в административно-правовых исследованиях. Нет ни одной монографии, посвященной управлению государственной собственностью при социализме. Научные статьи по данной проблематике тоже крайне редки, прич„м, как правило, они носят лишь постановочный характер. Поэтому многие важные стороны характеристики реально существующего и функционирующего механизма административно-правового регулирования отношений государственной социалистической собственности остались нераскрытыми" [1].
Термин "управление государственной собственностью" стал регулярно употребляться в российском законодательстве лишь в начале девяностых годов. В данный период как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ начинается интенсивное формирование правового института управления государственной собственностью. С этого же времени в литературе по административному праву стало правилом указание на специфику данного вида государственного управления [2]. Однако рассмотрение проблемы до сих имеет преимущественно постановочный характер. Вместе с тем высокая степень актуальности исследования правовых проблем управления государственной собственностью обусловлена не только кардинальным изменением общей структуры форм собственности в Российской Федерации, но и реформой системы государственной собственности, разграничением ее на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. К числу основных общетеоретических вопросов управления государственной собственностью, в том числе собственностью субъекта РФ, относится проблема обоснованности рассмотрения данного вида управления как особой, целостной системы (подсистемы) государственного управления. Основным фактором, определяющим структуру системы государственного управления, подразделение ее на соответствующие подсистемы, является структура объекта государственного управления. Объект, обладающий признаками системы и нуждающийся в управляющем, государственно-властном, воздействии, предопределяет формирование соответствующей ему системы государственного управления и правового института, регулирующего функционирование данной системы.
В качестве наиболее общих признаков, характеризующих объект государственного управления и обусловливающих структуру системы управления им, обычно рассматриваются: а) территориальная организация общественных процессов и б) сферы общественной жизни. Соответственно указанным признакам проблемы государственного управления исследуются в территориальном ( управление государством в целом и отдельными его частями) и отраслевом (управление в различных сферах государственно-политического, социально-культурного, экономического развития обществва) аспектах. Наряду с этим важнейшее значение имеет (приобретая все большую значимость по мере углубления интеграции общественных связей, усложнения технологических процессов, увеличения количества комплексных, межотраслевых общественных отношений, требующих единообразного, системно согласованного государственно-властного опосредования) структурирование государственного управления с учетом специфики материального субстрата общественных отношений в т.ч. вида материальных объектов, являющихся предметом данных отношений, и их экономико-правовых свойств. Именно в данном аспекте и существуют объективные предпосылки для выделения управления государственной собственностью как особой разновидности государственного управления.
Что представляет собой государственная собственность субъекта Российской Федерации как объект государственного управления? Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие. Конкретное содержание понятия объекта государственного управления в литературе трактуется по-разному. Наиболее обоснованной представляется точка зрения, в соответствии с которой под объектом государственного управления понимаются общественные отношения [3]. Применительно к любому виду государственного управления системный характер объекта управления выражается в двух аспектах:
а) общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления; б) в структурном разрезе любое общественное отношение само по себе также представляет собой определенную систему элементов (субъекты отношений, сознательно-волевые связи между ними, поведение (действия, поступки) субъектов, материальные и нематериальные объекты, на которые направлено это поведение). Соответственно государственная собственность субъекта Российской Федерации как объект управления должна характеризоваться как: а) определенным образом структурированное общественное отношение; б) определенным образом структурированная система общественных отношений.
Содержание собственности как общественного отношения раскрывается при посредстве тех связей, в которые собственник вступает с другими субъектами в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных благ [4]. С правовой точки зрения важнейшее значение имеет не только материальный субстрат, но и сознательно-волевое содержание отношений собственности, выражающееся в наличии у субъектов данных отношений определенных юридических прав и обязанностей, в результате чего собственность выступает как правоотношение.
Воля собственника в отношении принадлежащей ему вещи выражается во владении, пользовании и распоряжении ею. К ним, в конечном счете, сводятся конкретные акты собственника в отношении вещи [5]. Учитывая, что указанными категориями охватываются все существующие правовые формы состояния и движения собственности, начиная от производства и заканчивая потреблением, собственность можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе владения, пользования и распоряжения имуществом. Данное определение наиболее полно отражает с юридической точки зрения как статичную (владение), так и динамичную (пользование и распоряжение) стороны этого сложного явления.
Категории владения, пользования и распоряжения имуществом характеризуют определенный экономико-правовой режим данного имущества, т.е. количественный и качественный состав, юридические и экономические условия его использования в процессе производства, потребления и оборота. Таким образом, государственную собственность субъекта Российской Федерации можно определить как систему общественных отношений, складывающихся в процессе реализации правомочий субъекта Российской Федерации как собственника имущества и характеризующих количественный, качественный состав, а также экономико-правовой режим государственного имущества, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации. Интегрирующим, системообразующим фактором, обусловливающим целостность государственной собственности как объекта государственного управления и отличие управления государственной собственностью от государственного воздействия на функционирование иных видов собственности, является общее юридическое свойство имущества, характеризующее принадлежность последнего государству. При всем многообразии отношений государственной собственности их объединяет один важнейший признак - вещи, на которые направлены эти отношения, являются объектами права государственной собственности. Данный признак предопределяет специфику всех остальных элементов отношений государственной собственности, а также пределы и характер государственного управляющего воздействия на эти отношения, в основе которого лежат правомочия собственника. Указанный правовой статус государственного имущества обусловливает самые большие возможности, самый широкий объем полномочий государства по детерминации состояния и функционирования системы отношений государственной собственности в сравнении с иными видами собственности.
Несмотря на свою безусловную системную целостность и единство, государственная собственность вместе с тем представляет собой сложнейшую, комплексную и иерархическую систему отношений, структурируемую по множеству признаков, отражающих ту или иную сторону, тот или иной срез этой системы. Совершено обоснованно в экономической литературе государственная собственность характеризуется как самый сложный по своей структуре вид собственности, что обусловливается, главным образом, уникальной природой субъекта права государственной собственности. Сложнейшее организационное строение государства, его особая, политическая, природа, предопределяют не имеющий аналогов характер организации проявления государства как собственника, а следовательно, и всей системы отношений государственной собственности.