Среди верховных правительственных учреждений Московского государства XVI и XVII веков особое место занимал Земский Собор, или, по памятникам тех времен, «совет всея земли», «вся земля», «собор». От Боярской Думы – этого махового колеса всего древнерусского государственного механизма, по выражению проф. В. О. Ключевского, Земский Собор отличался, помимо состава, прежде всего тем, что не был постоянным учреждением, работавшим без перерыва, и никогда не были твердо и определенно установлены законом случаи, когда следовало собираться Земскому Собору. Старинное название Земского Собора советом всея земли, быть может, лучше всего определяет его значение в государственном механизме. Земские Соборы были советами всея земли при правительстве, которое они включали в свой состав, хотя и действовали по почину правительства в тех трудных и тяжелых случаях государственной жизни, когда верховная власть не хотела или не могла взять на себя почин в разрешении того или иного вопроса.
Земский Собор являлся в таких случаях силой, решающей дело бесповоротно. Такое значение придавало Земскому Собору его устройство. В состав Земского Собора входил, во-первых, Освященный Собор, т. е. высшее духовенство русской церкви, во главе с митрополитом, а позднее с патриархом; во-вторых, Боярская Дума – верховное правительственное учреждение Московского государства; в-третьих, представители различных чинов и местностей Московского государства. Эти-то последние и сообщали всему собранию характер и значение Земского Собора. Совместные заседания Боярской Думы и Освященного Собора происходили сравнительно часто, и того чрезвычайного значения, какое имели земские соборы, эти совещания не могли иметь. Только присоединение к Боярской Думе и Освященному Собору представителей от чинов Московского государства создавало Земский Собор. Чтобы он мог состояться, необходимо было соединение всех трех его основ, с царем во главе, и отсутствие одной из них делало собор невозможным.
Надо думать, что земские соборы Московского государства выросли из обычных и киевскому и удельному времени совещаний, которые власть созывала в исключительных случаях, когда это ей казалось нужным. Совещания дружины, духовенства и людей при князьях киевских времен были явлением не чуждым тогдашней Руси. Летопись сохранила глухое воспоминание об одном совещании, состоявшемся в 1096 г., когда князья Святополк и Владимир Мономах, враждовавшие с двоюродным братом своим Олегом, предложили Олегу собраться в Киеве, чтобы «поряд положити о Русьстей земле пред епископы и пред игументы и пред мужи отец наших и пред людьми градскими». Это совещание, конечно, никто не назовет ни вечем, ни Земским Собором, но что такое совещание более похоже на Земский Собор, нежели на вече, спорить, кажется, не приходится. Этот издавна установившийся в древней Руси обычай, чтобы власть в трудных случаях государственной жизни совещалась о деле со всеми общественными силами, продолжать жить и тогда, когда власть укрепилась, упрочилась и стала больше соответствовать государственной власти, как мы ее понимаем. Летопись сохранила запись, относящуюся к 1211 г., о совещании, сходном с тем, какое предполагалось устроить в 1096 г. в Киеве; совещание это происходило уже в новом средоточии русской жизни – во Владимире на Клязьме. Великий князь Всеволод хотел укрепить за своим вторым сыном Юрием, мимо старшего, Константина, стольный город великого княжения Владимир на Клязьме. В летописи читаем, как ради этого «князь великий Всеволод созва всех бояр своих с городов и с волостей, и епископа Иоанна, и игументы, и попы, и купцы, и дворяне, и вси люди, и да сыну своему Юрию Володимер по себе».
Когда среди удельных княжеств Великороссии выделилось одно сильнейшее – Московское, князья которого деньгами и силой, мало разбираясь в способах и средствах, объединили под своей рукой всю Великороссию и тем самым из удельных князей превратились в государей всея Руси, то в практике нового государства сохранился у власти обычай созывать в трудных случаях совещания из подвластных. В 1471 году великий князь московский и всея Руси Иван III, собираясь в поход на Новгород, «разосла по всю братию свою и по все епископы земли своея и по князи и по бояре свои и по воеводы и по вся воя своя, и якоже вси снидошася к нему, тогда всем возвещает мысль свою, что ити на Новгород ратию… И мыслившие о том не мало и конечное положиша упование на Господа Бога. И князь великий прием благословение от митрополита и от всего освященного собора и начать вооружатися ити на них; такоже и братия его и вси князи его бояре и воеводы и вся вои его»…
В феврале 1551 г. в Москве, в царских палатах собрались Освященный Собор и бояре. Молодой царь Иван Васильевич, которому молва еще не успела присвоить наименование Грозного, «восстал с престола своего, светлым воззрением и веселым лицом» и произнес речь. Затем было прочитано царское послание о тех «законопреступлениях», безурядицах и бедствиях, которые пришлось испытать Русской земле во время его детства и ранней молодости. Царь обращается в этом послании к митрополиту, ко всему Освященному Собору, к князьям, боярам и воинам, призывая их к усиленной работе для исправления всех бед и зол. В послании заключался список царских «вопросов», т. е. предположений и законопроектов, касавшихся как церковных, так и «земских нестроений». В одном из этих вопросов сохранилась любопытная подробность, рисующая способ соборной работы и отмечающая в то же время, что решение дел Собором было далеко не чуждо предшествовавшему времени. «Говорити перед государем, - читаем в «вопросе», - и перед митрополитом и перед владыки и перед всеми боляры дьяку, как было при великом князе Иване Васильевиче, всякие законы, тако бы и ныне устроити… и на чем святители и царь и все приговорим и уложим, кое было было бы о Бозе твердо и неподвижно во веки». Неизвестно, как велись прения на этом Соборе, как вырабатывались его постановления, как писались его «деяния», т. е. протоколы, можно спорить о составе и членах самого Собора, оспаривая присутствие на нем других чинов, кроме духовенства и боярства. Несомненен только чрезвычайный характер этого собора и то, что в послании царя упоминаются такие же предшествовавшие собрания. Относительно ближайшего из них по времени царское послание говорить, что на нем состоялось примирение царя с «землей» после всех страшных невзгод и бед во время детства и ранней юности Грозного. «В прошедшее лето, - читаем в послании, - бил есми вам челом и с боляры своими о своем согрешении, и боляры, такожде и вы, нас в наших винах благословили и простили». «Тогда же, - продолжает царь, - благословился я у вас исправит судебник». Теперь Судебник исправлен, Собор должен посмотреть и утвердить его. Этот Собор, как и предшествовавшие ему, ученые не считают возможным называть земскими соборами, потому что нельзя с точностью установить состав их, нельзя убедиться достаточно верно, были ли на этих совещаниях представители других чинов государства. С другой стороны, эти совещания являются чем-то большим и значительным по той торжественности, какую придает ему летопись, нежели довольно обычные в практике государственной жизни московских времен совместные заседания Боярской Думы и Освященного Собора.
Разбираясь в вопросе о том, как появились в Московском государстве земские соборы, ученые в общем согласились, что они выросли из чрезвычайных совещаний Боярской Думы и Освященного Собора. При существовании таких совещаний было легко прийти к мысли о расширении их путем приглашения на совещание служилых людей, торговых людей и простого всенародства. Вот почему для тех, кто занимается выяснением вопроса о происхождении земских соборов, и кажется иногда появление их «как будто незаметным». Совместное же совещание Боярской Думы и Освященного Собора, устраивалось по образцу, который выработался старинной практикой соборов духовенства. «Церковный собор – учреждение древнее, усвоенное Русью вместе с принятием христианства». История русской церкви указывает целый ряд соборов в Киеве, Владимире, Москве. Известно также, что церковным соборам приходилось иногда рассуждать и о вопросах государственных.
Объединение Великороссии около Москвы способствовало особенно развитию деятельности церковных соборов и придало им важное государственное значение, заставив их заниматься вопросами не только чисто-церковными, но и вопросами светской политики. Таковы были прежде всего вопросы о земельном устройстве духовенства и монастырей. В объединившейся Великороссии стали задумываться, - прилично или неприлично монахам владеть землей. Эти споры основывались на церковных законах, на Св. Писании, на творениях св. отцов.
Практически вопрос этот приобретал тем большую важность и значение, что затрагивал живые интересы государства. Земля была тогда тем государственным фондом, из которого правительство брало средства на содержание военной силы, нужной для борьбы с Казанью, Крымом, Польшей. Жалованье служилым людям платилось тогда землей. Правительству надо было иметь в своем распоряжении большие запасы годной «для службы» земли. Ему приходилось заботиться, чтобы земля вообще «из службы не выходила», т. е., другими словами, чтобы ни один клочок годной для обработки земли не пропадал даром, а кормил вооруженного человека. Не громадные количества такой земли находились в собственности монастырей и потомков прежних удельных князей. В правительстве возникает тогда вопрос об отобрании земель у этих владельцев. Так как правительство составляли прежде всего потомки прежних удельных князей, то естественно, что они заговорили об отбирании земли у монастырей.
Этот вопрос о монастырском землевладении вызвал во второй половине XV в. целый ряд совещаний духовенства, на которых присутствовали представители правительства, заинтересованного в вопросе. Сходясь при таких случаях в один совет с духовенством, светские советники государя невольно уступали первое место духовенству, которое привыкло к соборной деятельности, издавна благоустроенной по определенным каноническим правилам. Так в практику государственной жизни незаметно стало входить совещательное начало. Существованию его в тогдашнем настоящем не противоречило и прошлое, отсюда та незаметность появления земских соборов в практике государственной жизни московских времен. По выражению одного ученого, они «вырастают на одном стволу с собором церковным», в силу старинного обычая усиливать совет при верховной власти советниками из тех разрядов людей, которые бывали особенно заинтересованы в данном вопросе.