Мысль об участии представителей от населения в верховной правительственной работе была далеко не чужда тогдашнему русскому обществу и находила свое отражение в литературе. Знаменитый «совопросник» Грозного, князь А. М. Курбский, писал, что царь должен делать все с совета не только бояр, но и «всенародных человек» Другие писатели выражались определеннее. Автор одного сочинения, озаглавленного: «Беседа валаамских чудотворцев», разбираясь в вопросе об устройстве правления в государстве, писал так: «Подобает христолюбивым царем и Богом избраным благочестивым и великим князем избранные воеводы своя и войско свое скрепити и царство во благоденство соединити и распространити от Москвы семо и овамо, сюду и сюду». Далее автор предлагает царю учредить «единомысленный вселенский совет от всех градов своих и от уездов градов тех без величества и без высокоумия гордости, христоподобною смиренною мудростию, бесспрестранно всегда держати погодно при собе и добре распросити царю самому про всякое дело мира сего».
Первый известный нам под своим названием Земский Собор Московского государства был созван в 1566 году. До нас дошел «приговорный список» этого Собора с именами участников, с изложением соборных мнений; сохранилась кроме того, и летописная запись об этом Соборе и его приговоре.
1566 год был восьмым годом тяжелой войны с Польшей из-за Ливонии, на которую царь Иван напал, задумав пробиться к Балтийскому морю. На третьем году войны, после больших успехов русского оружия, Ливония отдалась под покровительство Польши. Поляки в двух больших сражениях разбили русское войско. Война затягивалась, истощая обе стороны и побуждая их подумать о мире. В 1566 г. прибыли в Москву «большие послы» от польского короля с тем, чтобы «мир вечный и уложенье учинить». Но поляки предлагали такие условия мира, что принятие их не только лишало Россию возможности утвердиться на Балтийском побережье, но и заставляло уступить полякам некоторые русские города. Надо было или принимать эти условия, или продолжать изнурительную войну. И в том, и в другом случае предстояло точно определить, сколько еще войска может выставить страна и сколько денег собрать на военную нужду. Земский Собор в лице людей, хорошо знавших положение дел, и должен был дать ответ на эти вопросы и тем самым решить войну или мир.
В состав Собора вошел: 1)Освященный Собор (32 представителя духовенства), 2) «все бояре», т. е. Боярская Дума (в числе 29 человек), 3) «дворяне первые статьи» (97 человек), 4) «дворяне и дети боярския другия статьи» (99 человек), 5)торопецкие и луцкие помещики (9 человек), 6) «диаки» и приказные люди (33 человека), 7) «гости, купцы и смольняне» (75 человек). Всего на Соборе присутствовало, следовательно, 374 человека. Переговоры с польскими послами происходили с 17-го по 25-е июня; собор состоялся 28 июня, приговор его был составлен 2 июля. Польские послы прибыли в Москву 30 мая. Мы не знаем, как и когда стали собираться члены Собора. С уверенностью можно утверждать, что в такой короткий промежуток времени, какой оставался от начала переговоров с поляками до соборного приговора, никаких выборов от представителей всей страны произвести было нельзя. При тогдашних путях и средствах сообщения за эти недели не успели бы даже и оповестить государство о выборах, не успели бы и выборные съехаться в Москву. Как же получились на Соборе 1566 г. те члены его, которые не принадлежали ни к Освященному Собору, ни к Думе? Дело в том, что избирателем представителей от населения на этот собор являлся не кто иной, как правительство. На Соборе были призваны, как представители земли, только те дворяне и торговые люди, которые в эти дни находились в Москве. На первый взгляд такое представительство нельзя назвать голосом всей земли. Тем не менее ни о каком умышленном в видах правительства подборе участников Собора речи быть не может. Разгадка этого обстоятельства кроется в том строе, какой имело население Московского государства.
Ученые часто сравнивают Московское государство XVI и XVII вв. с укрепленным лагерем, в котором вся жизнь устроена так, чтобы легко можно было дать во всякую минуту военный отпор, с какой бы стороны ни шло нападение. Все население было так или иначе приписано к военной службе, а правительство было штабом этой вооруженной силы. Служилые люди были обязаны являться на военную службу по первому призыву власти. За свою службу они получали жалованье землей. Эту землю обрабатывали крестьяне, которые арендовали землю у служилых людей, кормили их, кормились сами и платили подать в казну. Жители городов также должны были платить подати, нести тягло. Все население Московского государства можно, поэтому разделить на два больших разряда – служилых и тяглых людей. Первые отбывали военную службу натурой, вторые платили на содержание военной силы. Лучших, наиболее сильных средствами служилых людей и плательщиков правительство старалось держать возле столиц в столице. Лучшие служилые люди получали земли в уезде Москвы, составляли особый разряд дворян московских, были, так сказать, гвардией или офицерским корпусом московского государя. Владея землями в других уездах, такие московские дворяне были знатоками положения дел в провинции, и правительство всегда имело возможность навести у них справку о том, что думают и говорят, как живут в том или ином уезде служилые люди. Точно также и торговые люди в государстве были переписаны по доходности их капиталов, и самые богатые получали звание «гостей» и должны были жить в Москве. Этот высший слой московского купечества постоянно пополнялся разбогатевшими купцами из городов. Гостям правительство обыкновенно отдавало на обязательный откуп те или иные доходные статьи государственного хозяйства; за поручительством гостей происходил сбор всяких податей с их родных городов. Конечно, такие купцы знали все и вся в своих городах и могли дать правительству ценные сведения о платежных силах населения.
Призывая на Земский Собор только находившихся в Москве служилых людей и гостей, присоединяя к ним еще луцких и торопецких служилых людей и смольнян, больше всех заинтересованных в данном деле, как жителей пограничной с Польшей местности, правительство могло рассчитывать получить точные сведения и добрый совет, в известном смысле, действительно от всей земли.
Проф. В. О. Ключевский, решивший загадку представительства на Земском Соборе 1566 г., характеризуя систему выбора представителей, говорит так: «Дворянских представителей подбирали на Собор, между прочим, по их положению среди служилых землевладельцев тех уездов, где находились их вотчины или поместья, к которым они или их отцы были приписаны по службе ранее перевода на службу в Москву и перечисляя их из городовых дворян в московские. Это значит, что человека, московского дворянина, служившего в Москве, звали на Собор не потому, сто он московский дворянин, а потому, что у него есть земля, вотчина или поместье в том или ином уезде, где, быть может живет его родня, куда он сам наезжает и, конечно, хорошо знает, как обстоят дела в этом уезде».
Представители от населения на Собор не были, следовательно, избраны на местах самим населением, нужды и чаяния которого должны были представлять; они были призваны правительством сказать то, о чем их спросят. Собор таких представителей был съездом избранных правительством его подчиненных по военной и финансовой службе. «Такой представитель, - говорит проф. В. О. Ключевский, - являлся на Собор не столько ходатаем известного общества, уполномоченным действовать по наказу доверителей, сколько правительственным органом, обязанным говорить за своих подчиненных; его призывали на Собор не для того, чтобы выслушать от него заявление требований, нужд и желаний его избирателей, а для того, чтобы снять с него, как с командира или управителя, обязанного знать положение дел на месте, показания о том, что хотело знать центральное правительство, и обязать его исполнять решение, принятое на Соборе; с Собора он возвращался к своему обществу не для того, чтобы отдать ему отчет в исполнении поручения, а для того, чтобы проводить в нем решение, принятое правительством на основании собранных на Соборе справок».
Торжественное заседание Земского Собора 1566 г. происходило28 июня. Собор заседал в одной из дворцовых палат; царь сидел на троне, неподалеку от него, за особым столом, расположилось духовенство, а поодаль, на лавках, сидели, разместившись по родовитости своей, бояре. Прочие участники Собора стояли, вероятно, прямо против царского места. Царь предложил собравшимся вопрос: «Заключить с польским королем мир на тех условиях, которые тот ставит, или продолжать войну?»
Для обсуждения этого вопроса и для подачи своего заключения все члены собора разделились на семь групп, которые совещались порознь и порознь давали свое мнение. Выше были перечислены эти группы. Основой деления их послужила их общественная важность и государственное значение. К духовенству государь обратился лично, сам разъяснил подробности дела и кончил вопросом: «Как нам стояти против своего недруга короля польского?» Боярам была предъявлена выпись из актов мирных переговоров московских дипломатов с польскими. Остальным членам Собора было просто приказано от лица государя поговорить между собою «о литовском деле и ливонских городах» и высказать свое мнение. Мы не знаем, как создавали группы свои мнения, как их подавали, устно, письменно, в присутствии царя или без него.