Александр Трифонов
Согласно статье 6 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ)[1] в качестве объектов земельных отношений установлены:
· земля как природный объект и природный ресурс;
· земельные участки;
· части земельных участков.
Если «земельные участки» и «части земельных участков» – объекты довольно распространенные и, по мнению большинства исследователей[2], суть этих определений понятна практическим работникам, то еще вчера было не вполне ясно, что подразумевал ЗК РФ под объектом «земля как природный объект и природный ресурс», хотя, безусловно, этот термин не является абсолютно новым для законодателя.
Понятие «природные ресурсы» используется в статьях 9 и 72 Конституции Российской Федерации [3]. При этом оно не отождествляется с объектами собственности. Назначение природных ресурсов намного шире и содержательнее: они используются и охраняются как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В природных ресурсах могут выделяться предметы, способные быть объектами отношений собственности, а не наоборот. Не случайно в Федеральном законе от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды»[4] содержатся следующее определение: «земля как природный объект есть естественная экологическая система, природный ландшафт, а как природный ресурс – это те компоненты природного объекта, что используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной деятельности». Земельный участок с позиции ЗК РФ – часть поверхности земли (в том числе почвенный слой) границы, которой описаны и удостоверены в установленном порядке (п. 2 ст. 6 ЗК РФ). Такое толкование термина совпадает с содержанием статьи 261 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ)[5].
Между тем, как отмечают некоторые авторы, это не совсем точно. Так, например, по мнению Р. Галлиевой, дело в том, что не всегда понятия «земля» и «земельный участок» являются синонимами[6]. Земля может представлять собой поверхность почвенного слоя, которую человек не огородил каким-либо образом. На земельном участке могут находиться произведенные людьми объекты (дороги, коммуникации, дренажные системы). Кроме того, в ЗК РФ ничего не сказано о части воздушного пространства, располагающегося над поверхностью, занимаемой, например, многолетними насаждениями, или же о той части земли под поверхностью почвы, где могут залегать минералы.
В статье 1 ЗК РФ речь идет о земле, в том числе «как недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю».
Более емкое определение сформулировано в Федеральном законе от 2 января 2000 года «О государственном земельном кадастре»[7], там указано, что: земельный участок – часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также то, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.
В соответствии со статьей 40 ЗК РФ право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой, общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, замкнутые водоемы, расположенные на нем многолетние насаждения, если иное не установлено законом.
Все земельные участки различаются по плодородию и иным природным характеристикам, по роли, которую они играют в жизни общества и населения страны. Земля может использоваться в сельском, лесном, водном хозяйстве, служить для размещения поселений и т. д., что и обуславливает необходимость подразделения земельных участков на отдельные категории.
Подразделение земель на определенные категории имеет своей задачей упорядочение их использования в интересах настоящего и будущего поколений. В связи с этим в основе подразделения земель на категории лежит наиболее общий критерий – целевое назначение земель. Целевое назначение представляет собой главную цель использования земли определенной категории, устанавливаемую земельным законодательством Российской Федерации[8]. Термин «категория» имеет греческое происхождение и обозначает высказывание, признак, совокупность признаков, а также группу лиц, предметов, явлений, объединенных общностью каких-нибудь признаков[9]. Это определение применимо и к термину «категория земель».
Ни новый Земельный кодекс Российской Федерации, ни ранее действовавшее законодательство не раскрывают содержание понятия «категория земель», однако на основе анализа положений статей 7 и 8 ЗК РФ можно сделать вывод, что категория земель – это группирование по принципу целевого назначения земельных участков, осуществляемое органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, необходимое для установления правового режима земель в составе земельного фонда России и совершенствования управления ими[10]. Подразделение земель на отдельные категории выражает различные правовые отношения по поводу земли и различный правовой режим земель.
Целевое назначение земель различных категорий определяет специфику, прежде всего, содержания прав и обязанностей собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков и управления отдельными категориями земель. Так, права и обязанности субъектов, использующих земли сельскохозяйственного назначения, отличаются от прав и обязанностей субъектов, использующих земли поселений. Государственное управление в сфере использования и охраны земель осуществляется в отношении как всех категорий земель, так и каждой категории земель с учетом ее специфики, то есть государственное управление землями должно быть применено к конкретным категориям земель. Категории земель указываются в актах органов государственной власти и местного самоуправления о предоставлении земельного участка; договорах, предметом которых являются земельные участки; документах государственного земельного кадастра; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иных документах.
С развитием и совершенствованием земельного законодательства России система категорий земель постоянно изменяется. В дореволюционной России земли по правовому режиму подразделялись на государственные, удельные, кабинетские, монастырские, посессионные, майоратские, частновладельческие, общественные и другие категории. В соответствии с Земельным кодексом РСФСР от 1922 года единый государственный земельный фонд был представлен землями сельскохозяйственного назначения, а также землями, которые могли быть использованы для сельскохозяйственного производства. Право непосредственного пользования землями сельскохозяйственного назначения из состава единого государственного земельного фонда предоставлялось городским поселениям наряду с трудовыми земледельцами и их объединениями и государственными предприятиями и учреждениями.
Наиболее четко принцип разделения земель на категории нашел отражение в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 1968 года (далее – Основы)[11] и Земельном кодексе РСФСР от 1 июля 1970 года[12].
Согласно Основам единый государственный земельный фонд состоял из земель шести категорий:
· земли сельскохозяйственного назначения;
· земли населенных пунктов;
· земли промышленности и иного несельскохозяйственного назначения;
· земли государственного лесного фонда;
· земли государственного водного фонда;
· земли государственного запаса.
В дальнейшем Основы явились базовым нормативным правовым актом для развития законодательства союзных государств.
В соответствии со статьей 7 ЗК РФ земли в пределах границ Российской Федерации по целевому назначению также подразделяются на семь категорий:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли поселений;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
В юридической литературе отмечается, что земельный фонд можно разделить на две части – используемую и неиспользуемую[13]. Ко второй части следует относить земли запаса. А используемую часть можно подразделить на земли, выполняющие функцию операционно-территориального базиса, и земли, выполняющие функцию средства производства.
Функция средства производства проявляется в правовом режиме земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда и менее отчетливо – в правовом режиме земель водного фонда. Правовой режим земель указанных категорий содержит большое количество норм, регулирующих отношения, связанные с сельско-, лесо- и водохозяйственным использованием земли.
К землям, используемым в качестве операционно-территориального, пространственного базиса, относятся земли городских и сельских поселений, земли промышленности и иного специального назначения, отчасти – земли особо охраняемых территорий и объектов и земли водного фонда. Такой признак, как неоднородность, присущ каждой из перечисленных категорий. Правовой режим составных частей указанных категорий зависит от конкретной цели использования или разрешенного использования земельных участков.
Согласно статье 87 ЗК РФ земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения составляют самостоятельную категорию. Эти земли представляют собой земельные участки, которые используются для несельскохозяйственных целей. Объединение указанных земель в рамках одной категории обусловлено тем, что они используются для специальных нужд. Одним из критериев отнесения земельных участков к этой категории земель является общая цель, для которой используются эти земли, – строительство и эксплуатация различных объектов недвижимости, как правило, имеющих производственное назначение. Другим критерием, на основании которого определяются эти земли, является их нахождение за пределами черты городских и сельских поселений.