Таким образом, целевое назначение земельных участков не может являться единственным критерием разграничения земель промышленности и земель поселений. Думается, что в этом случае основным критерием выступает местоположение земельного участка относительно городской черты[19].
В тех случаях, когда целевое использование промышленного объекта или объекта специального назначения, попавшего в городскую черту, не соответствует разрешенному использованию земель поселений в соответствии с территориальным зонированием и градостроительным регламентом, указанные объекты должны не выделяться в самостоятельную территорию, окруженную городской чертой, как предлагается некоторыми специалистами, а выводиться за территорию поселения ввиду приоритета охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат (п. 3 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ). В случаях когда целевое использование объекта промышленности или иного специального назначения на территории поселения возможно, то его использование должно подчиняться общим правилам, предусмотренным для земель поселений, с учетом территориального зонирования, и, следовательно, такой земельный участок должен быть признан относящимся к землям поселений. Таким образом, в случае если земель участок, на котором расположен промышленный объект, попадает в черту города, то это является основанием для изменения категории земельного участка[20].
Положения статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливают основы перевода земель из одной категории в другую так, что отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются:
· в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, – Правительством Российской Федерации;
· в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
· в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, – органами муниципального самоуправления;
· в отношении земель, находящихся в частной собственности: земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации; земель иного целевого назначения –органами местного самоуправления.
Таким образом, ЗК РФ установлена подведомственность решения вопросов о переводе земель в иные категории, если они находятся в собственности граждан или юридических лиц, а также земель, находящихся в государственной собственности, на период после их разграничения.
В настоящее время порядок перевода из одной категории в другую «неразграниченных» государственных земель практически не установлен, если не считать отдельные нормы, способствующие решению узкого круга вопросов рассматриваемой проблемы. Заметим при этом, что норма статьи 9 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[21], установившая, что до разграничения государственной собственности на землю распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления в рамках предоставленных им полномочий, если законодательством не установлено иное, на случаи принятия решений об изменении целевого назначения земель распространяться не может. На наш взгляд, введение указанного положения связано с тем, что принятие решения об изменении целевою назначения земель является не столько действием по реализации прав собственника земель, сколько административно-правовой функцией по управлению земельным фондом и может осуществляться в отношении земельных участков, находящихся в собственности любых субъектов.
В результате на уровне Российской Федерации до сих пор действуют только несколько норм, на основании которых решаются отдельные вопросы изменения целевого назначения некоторых категорий земель[22]. В то же время в ряде регионов отношения по изменению целевого назначения земель урегулированы нормативными актами субъектов Российской Федерации.
Так, например, Закон Московской области «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности, для осуществления предпринимательской и некоммерческой деятельности на территории Московской области» установил, что правительство Московской области вправе изменять целевое назначение земельных участков (в том числе сельскохозяйственного назначения).
Согласно статье 5 Закона Тюменской области от 5 октября 2001 года «О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области» к компетенции органа исполнительной власти по управлению государственным имуществом Тюменской области относится, в том числе изменение целевого назначения земель, расположенных на территории Тюменской облает и отнесенных к собственности Тюменской области (перевод земель из одной категории в другую), в соответствии с федеральным законодательством. При этом согласно статье 9 указанного закона отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую производится в связи с изменением их целевого назначения и осуществляется в отношении земель, находящихся в государственной собственности области, уполномоченным органом исполнительной власти по управлению государственным имуществом Тюменской области по согласованию с органами местного самоуправления.
Нормативное регулирование изменения целевого назначения земель присутствует и в законодательстве иных субъектов Российской Федерации.
Из представленных примеров следует сделать вывод о том, что в ряде случаев субъекты Российской Федерации принимают нормы, устанавливающие полномочия в области изменения целевого назначения лишь в отношении земель, находящихся в собственности субъекта. В иных случаях нормативными актами субъекта Российской Федерации устанавливаются полномочия по переводу земель из одной категории в другую без указания на то, в чьей конкретно собственности может находиться переводимый земельный участок. В то же время часть субъектов Российской Федерации, памятуя об указании, содержащимся в Земельном кодексе Российской Федерации, о том, что перевод земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами, сомневается в том, что они вправе вмешиваться в ситуацию до принятия специального закона и не принимают решения на своем уровне.
Действительно, стоит задать вопрос: вправе ли субъекты Российской Федерации регулировать отношения по изменению целевого назначения земель до принятия федерального закона? К сожалению, сегодня этот вопрос является чисто теоретическим, так как проект соответствующего закона[23] был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в окончательной редакции 3 декабря 2004 года[24], 8 декабря 2004 года он был одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации [25] и должен был вступить в силу 5 января 2005 года (ст. 21 Законопроекта).
Тем не менее, думается, что субъекты Российской Федерации вправе восполнять пробелы в правовом регулировании земельных отношений, относящемся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это суждение обусловлено положениями статьи 5 Протокола к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации) от 31 марта 1992 года[26].
Таким образом, мнение о том, что решение проблемы изменения целевого назначения земель на уровне субъекта Российской Федерации не вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Земельным кодексом Российской Федерации, является верным, поскольку оно основано на положениях статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым земельное законодательство и природопользование находятся в совместном ведении[27]. С принятием федерального закона нормативные акты субъекта Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с указанной статьей. В связи с этим, на наш взгляд, до принятия федеральных законов (закона), устанавливающих порядок перевода земель из одной категории в другую, в соответствии со статьей 8 ЗК РФ субъект Российской Федерации вправе урегулировать ряд отношении по изменению целевого назначения земельных участков. Тем более что существование правового вакуума в регулировании такого важного круга отношений создает нестабильную правовую ситуацию при реализации отношении по использованию и охране земель.
Можно сделать вывод о том, что ввиду отсутствия норм для решения проблемы перевода земель из одной категории в другую до разграничения земель, находящихся в государственной собственности, субъекты стараются решить ее самостоятельно, что, безусловно, лучше, чем смириться с существованием законодательных пробелов и не стремиться их восполнить. Однако заметим, что принятие на федеральном уровне Закона «О переводе земель из одной категории в другую» во всей стране обеспечит единообразное и однозначное правовое регулирование отношении по поводу изменения целевого назначения земель, а это, в свою очередь, сделает более стабильными и отношения по использованию земли в целом.