То есть, как и в отношении основания производства при камеральной проверке, в отношении сроков производства при камеральной проверке Кодекс точно так же не дает ответа. По нашему мнению возможным решением этого пробела на данном этапе развития системы налогового права может быть следующее.
Статья 100 устанавливает обязательный двухнедельный срокдля предоставления налогоплательщиком письменных возражений по акту проверки. Представляется, что в отношении камеральной налоговой проверки, речь должна идти о любых возражениях, доводах, фактах, приводимых налогоплательщиком. Часть 6 статьи 100 НК предусматривает обязательность рассмотрения акта выездной налоговой проверки по истечении вышеуказанного двухнедельного срока. В отношении камеральной проверки истечение этого срока должно, как и в случае выездной проверки, толковаться как момент начала производства по делу о налоговом правонарушении.
Итак, можно говорить об обязательности начала производства по делам о налоговом правонарушении по истечении 14 дней с момента окончания камеральной налоговой проверки. Последний определяется либо а) истечением двухмесячного срока с момента появления документов у налоговых органов, б) либо моментом направления налогоплательщику извещения об уплате налога, в) либо составлением служебной записки (рапорта и т.п.).
При рассмотрении содержания производства по делу о налоговом правонарушении в необходимо обратить внимание на следующие моменты.
Анализируя ч.1 статьи 101 НК можно утверждать, что привлечение налогоплательщика к налоговой ответственности происходит в процессе производства в момент вынесения решения о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения.
В ч.2 статьи 101 дается расшифровка содержания решения налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности: "В постановлении о привлечении… … излагаются обстоятельства совершенного налогоплательщиком налогового правонарушения, как они установлены проведенной проверкой, …" Таким образом указывается на обязательность проведения налоговой проверки, предшествующей привлечению налогоплательщика к налоговой ответственности. То есть привлечению к налоговой ответственности всегда предшествует налоговая проверка, отсутствие которой является основанием для отмены решения руководителя налогового органа должностным лицом вышестоящего налогового органа или судом в соответствии с ч.5 статьи 101 НК.
Важно помнить, что поскольку речь идет о привлечении к ответственности, необходимо указать на давностный срок привлечения к налоговой ответственности. Обратимся к статье 113 НК. Законодатель устанавливает два правила для исчисления момента начала течения срока давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения в зависимости от конкретного состава правонарушения. По общему правилу он начинает течь со дня совершения налогового правонарушения. Исключение составляют правонарушения, предусмотренные статьями 120 и 122 НК, по которым срок начинает течь со дня, следующего за днем окончания соответствующего налогового периода. Срок давности привлечения к налоговой ответственности установлен в три года, что согласуется с общим сроком исковой давности по российскому гражданскому праву.Если сравнивать с отраслью уголовного права, то в последней момент привлечения к уголовной ответственности приравнивается к моменту вынесения постановления о возбуждении уголовного дела. В административном же праве момент привлечения к ответственности неразрывно связан с наложением административного взыскания, и, поэтому, речь идет о сроках наложения административного взыскания, которые установлены в два месяца со дня совершения административного правонарушения, либо со дня его обнаружения - при длящемся правонарушении, а также месяц со дня отказа правоохранительных органов в возбуждении уголовного дела.
В ч.2 статьи 113 устанавливается правило перерыва срока давности привлечения к налоговой ответственности: "Течение срока давности прерывается, если до его истечения лицо совершит новое налоговое правонарушение или иное нарушение законодательства о налогах и сборах. Исчисление срока давности в этом случае начинается со дня совершения нового нарушения законодательства о налогах и сборах либо со следующего дня после окончания налогового периода, в течение которого было совершено новое нарушение законодательства о налогах и сборах".
Такая позиция законодателя представляется не вполне логичной. Статьей 114 НК регламентируется порядок применения налоговых санкций, в ч.4 которой устанавливается, что при совершении лицом двух и более налоговых правонарушений налоговые санкции взыскиваются за каждое правонарушение в отдельности. Не предусматривается ни возможности поглощения менее строгой санкции более строгой, ни частичного сложения. Законодатель четко разделяет применение налоговых санкций для каждого правонарушения в отдельности, чего не скажешь о течении сроков давности. Таким образом, законодатель ставит привлечение лица к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения в зависимость от совершения другого налогового правонарушения. Можно утверждать, что законодателем нарушается принцип однократности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения, изложенный в ч.2 статьи 108 НК.
Поскольку, вследствие специфики отрасли финансового права, неразрывно связанной с бухгалтерским учетом, трудно представить себе ситуацию, когда в течение трехлетнего срока налогоплательщик умышленно или по неосторожности не совершил бы нового налогового правонарушения, такое применение сроков давности привлечения налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения полностью отрицает смысл существования самого давностного срока.
Представляется, что необходимо разграничить течение сроков давности привлечения к налоговой ответственности для каждого правонарушения в отдельности.
В ходе рассмотрения материалов проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа решает следующие вопросы:
1) правомочия органа (должностного лица) в рассмотрении материалов проверки;
2) наличие события налогового правонарушения;
3) деликтоспособность налогоплательщика (возраст в сочетании с наличием вины налогоплательщика);
4) сроки давности привлечения к налоговой ответственности;
5) наличие смягчающих и отягчающих вину налогоплательщика обстоятельств (в том числе истечение сроков, указанных в ч.3 статьи 112 НК);
6) применение мер обеспечения обязанностей по уплате налога и мер обеспечения искового требования в случае привлечения к ответственности;
7) квалификация деяния;
8) устранение ответственности на момент рассмотрения материалов проверки за деяние, признаваемого на момент его совершения правонарушением;
Задачей производства по делу о налоговом правонарушении является полное, всестороннее и объективное выяснение всех обстоятельств деяния, разрешение его в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения, а также в соответствии с общей теорией права – общая и частная превенция. Рассмотрение происходит на основе равенства граждан перед законом.
В случае решения руководителя налогового органа о применении такого способа обеспечения налогового обязательства как арест имущества, он применяется в соответствии с правилами, установленными статьей 77 НК.
В соответствии с ч.1 статьи 101 по результатам рассмотрения материалов проверки в течение 10 дней выносит решение о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения, либо об отказе в привлечении, либо о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля. Представляется, что конечным результатом рассмотрения материалов проверки является решение о привлечении или об отказе в привлечении лица к налоговой ответственности, решение же о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля является промежуточным. То есть первые два и являются теми решениями, которые должны быть вынесены в течение 10 дней с момента истечения двухнедельного срока, о котором говорилось выше. Иначе возможно необоснованно долгое затягивание производства путем постоянного вынесения "решений" о применении дополнительных мероприятий налогового контроля. Это, по нашему мнению, нарушает интерес государства в реализации своих прав в отношении налогоплательщиков, поскольку они (права) ограничены временными рамками – сроком давности привлечения к налоговой ответственности.