«При создании правительства, которое должно управлять одними людьми посредством других людей, основная трудность состоит в том, что вы должны, во-первых, дать возможность правительству контролировать управляемых, а во-вторых, вменить ему в обязанность осуществлять самоконтроль»[2]. Мэдисон большую часть 1786 г. посвятил изучению литературы, присланной ему Томасом Джефферсоном, а затем отправился в Париж в надежде найти существующий образец, на который можно было бы опираться при создании американской республики. Он пришел к выводу, что такого образца не существует. История показала, что конфедерации были слишком слабы, чтобы управлять государством, и находились под постоянной угрозой уничтожения из-за внутренних разногласий, а более сильные формы управления были слишком могущественны и имели возможность подавлять свободу граждан. В самой Америке правительства штатов Пенсильвании и Массачусетс служили живым примером чрезмерно слабого и чрезмерно сильного правительств.
Конституцией Пенсильвании, принятой в 1776 г., устанавливалась наиболее демократическая форма нового государственного режима. Вся полнота власти отдавалась однопалатному законодательному собранию, члены которого избирались сроком на один год. Ни один из членов законодательного собрания не мог работать в нем более четырех лет. Реальной исполнительной власти не предусматривалось.
Напротив, Конституция штата Массачусетс 1780 г. была гораздо более демократической. В ней устанавливалось четкое разделение полномочий между ветвями власти; избираемый прямым голосованием губернатор мог наложить вето на решение законодательной власти, а должность судьи была пожизненной. Но если правительство Пенсильвании оказалось слишком сильным, но склонным потакать безответственным радикалам, то правительство штата Массачусетс было слишком слабым, несмотря на его «консервативный» характер.
До того, как было достигнуто соглашение между штатами, главной проблемой была не демократия, а свобода, а точнее – правильное ее дозирование. У противников нового правительства, которых стали называть антифедералистами, было множество возражений разного рода, но всех их объединяла вера в то, что свободу можно сохранить только в маленьких республиках, где управляющие пространственно близки к управляемым. Сильное национальное правительство, считали антифедералисты, будет далеко от народа и сможет использовать свою власть для того, чтобы уничтожить или поглотить те функции, которые должны принадлежать штатам.
Напротив, Мэдисон утверждал, что свобода в большей степени сохраняется в крупных республиках, в которых сосуществуют различные точки зрения и интересы, а не в единообразных малых сообществах. Люди с различными взглядами легче приходят к согласию в обществе, где распространены разнообразные взгляды в форме плюрализма мнений и убеждений.
Предпочитая большую республику, Мэдисон вовсе не пытался подавить демократию. Более того, он стремился показать, как реально работает демократическое правительство и как можно улучшить его работу. Для того, чтобы управлять, различные интересы должны объединяться и создавать коалицию, то есть союз. Коалиции, сформировавшиеся в крупной республике, более разнообразны и следовательно, более склонны к соглашению, чем те, которые возникают в небольших республиках. Эдисон пришел к заключению, что в странах такого размера, как Соединенные Штаты, с их огромным разнообразием интересов, «согласие большинства вряд ли может быть достигнуто на других принципах, чем принцип справедливости и общего блага»[3].
Из своих рассуждений Мэдисон сделал достаточно смелые выводы. Он предположил, что национальное правительство должно находиться на известной дистанции от народа и быть изолированным от его минутных настроений, поскольку люди не всегда хотят поступать должным образом. В равной, если не в большей степени, свободе угрожают страсти толпы и фракционность, основывающаяся на популизме, а не только излишняя централизация власти. Следовательно, правительство должно быть устроено таким образом, чтобы иметь возможность защитить и политиков и народ от того, что их станут использовать в недостаточно обдуманных или в неблаговидных целях.
История учит нас тому, полагал Мэдисон и его коллеги, что людям свойственно стремиться к власти, поскольку по природе своей они честолюбивы, жадны и их легко подкупить. Мэдисон писал: «Что такое правительство, как не концентрированное отражение человеческой природы? Если люди были бы ангелами, то никакого правительства не понадобилось бы. И если бы людьми управляли ангелы, то не понадобилось бы ни внешнего, ни внутреннего контроля над таким правительством»[4].
Д. Мэдисон, Т. Джефферсон, Д. Вашингтон много потрудились над практическим претворением теории разделения властей. Все они пришли к выводу, что из этой конструкции должны следовать: срочность полномочий должностных лиц; несовместимость депутатского мандата с занятием ответственной должности в аппарате управления; право вето на законопроекты; право роспуска парламента; контроль над законодательной властью, осуществляемый народом в ходе выборов; ответственность высших должностных лиц всех ветвей власти перед верховным представительным органом; независимость судейского корпуса.
На практике «действительно независимые законодательные органы требуют не только доктрины судебного разбирательства, но и тщательной защиты независимости законодательства, как по форме, так и по существу. Детали назначения, срок пребывания в должности, зарплата, статус, обучение и снятие с постов государственных должностных лиц должны быть определены таким образом, чтобы защитить и укрепить эту независимость»[5].
Творцы конституции явно опасались тирании со стороны большинства, которое передало бы бразды правления в руки правящего меньшинства, как это часто случалось в европейских странах. Поэтому и самой главной и весомой причиной обращения к разделению властей была возможность предотвращения с ее помощью узурпации власти одной из ветвей и установления диктаторского режима. Барбер Конэйбл, представитель от Нью-Йорка, по этому поводу заявил: «Отцы-основатели не хотели эффективных, авантюристических правительств, боясь, что они могли бы покушаться на личные свободы. Думаю, что они были правы, и в качестве этому я указываю на нашу свободу, стабильность и процветание»[6].
Сами создатели и разработчики конституции, несмотря на различия в политических взглядах, симпатиях и пристрастиях, были последователями, а порой и знатоками концепций общественного договора и разделения властей. Им особенно были близки идеи Дж. Локка и Ш. Монтескье. На их правовые взгляды и позиции значительное влияние оказали также государственно-правовые установления Великобритании, ее правовая доктрина и практика. (Вспомним, что даже Монтескье в качестве образца реального разделения властей называл Великобританию.) Теория Ж.-Ж. Руссо об Общественном договоре, так же как и теория Дж. Локка о сущности представительного правления нашли свое отражение в тексте Конституции, в преамбуле к которой утверждается принцип, что законность правления зиждется на согласии управляемых.
Превращение теории Общественного договора в реальность потребовало создания представительных институтов и такой политической системы, при которой эти институты действительно отражают интересы и мнения народа. Вначале существования республики избирательное право жестко ограничивалось. Поправки к Конституции и решения судебных органов постепенно расширяли и гарантировали равные избирательные права, отменяя ограничения, обусловленные расой, полом или собственностью.
Надо признать, что федеральная модель конституционной системы все же была списана с Конституции штата Массачусетс; она в наибольшей мере импонировала как самой идее народовластия, так и рациональному распределению бремени самой власти между тремя ее ветвями. Как отмечал Ш. Монтескье, это задача трудная, ибо «чтобы образовать умеренное правление, надо уметь комбинировать власти, регулировать их, приводить их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую; это такой шедевр законодательства, который редко удается выполнить случаю и который редко позволяют выполнить благоразумию»[7].
В результате, в США идея народовластия получила иные, самобытные и даже, в какой-то степени, уникальные черты. Вот что писал по этому поводу французский политолог и государствовед Алексис де Токвиль: «В Америке народ сам выбирает тех, кто создает законы, и тех, кто их исполняет; он же избирает суд присяжных, который наказывает нарушителей закона. Все государственные институты не только формируются, но и функционируют на демократических принципах. Так, народ прямым голосованием избирает своих представителей в органы и делает это, как правило, ежегодно, чтобы его избранники находились в более полной зависимости от народа. Все это подтверждает, что именно народ управляет страной. И хотя государственное правление имеет представительную форму, нет сомнения, что в повседневном управлении обществом беспрепятственно проявляются мнения, предрассудки, интересы и даже страсти народа»[8].
С самого начала разделение властей провозглашалось в США, так же как и во Франции, в качестве основного конституционного принципа[9].
Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную власть выражается в осуществлении различных по содержанию властных функций самостоятельными, независимыми друг от друга структурными подразделениями государственного механизма. Целью такого разделения является обеспечение свободы, законности и предотвращения произвола. Эта цель достигается разделением властей потому, что в такой ситуации одна власть ограничивается другой властью; различные ветви власти взаимно уравновешивают пределы властных функций соответствующих государственных органов: законодательных, исполнительно-распорядительных и судебных.