Вопросы действия федеральных законов на территории субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения должны, по нашему мнению, решаться так, как это произошло с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, т.е. путем установления общих принципов или основ, конкретизировать которые субъекты федерации могут в своих законах.
При этом, хотелось бы выразить мнение о том, что практика решения указанных и иных вопросов с помощью заключения договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации является порочной и недопустимой. Как могут договариваться на равных, заведомо не равные стороны- часть и целое? По сути дела, это ведет к установлению конфедеративных отношений и нарушению принципов федерализма. Воспользовавшись временной слабостью центральной власти, некоторые субъекты федерации вырвали у нее полномочия, которые по Конституции, ни коим образом, им переданы быть не могут, в частности, полномочия, относящиеся согласно статье 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации. В качестве примера можно привести договоры с Татарией, Башкирией и Якутией. При этом, у некоторых регионов нет практически никаких шансов заключить такой договор, это относится и к автономному округу. Подобная практика помогает решать сиюминутные текущие проблемы, но в конечном счете ведет к ослаблению правовой системы Российской Федерации и свидетельствует об отсутствии стратегии строительства федеративных отношений и развития государственности России.
Реализуя предоставленное Конституцией России право на законодательную деятельность, органы государственной власти автономного округа издают законы и иные нормативные правовые акты, касающиеся различных сфер жизни автономного округа. Нормативную правовую систему автономного округа составляют нормативные правовые акты автономного округа и нормативные правовые акты органов местного самоуправления в автономном округе. При этом, нормативные правовые акты органов местного самоуправления должны приниматься в соответствии с федеральными законами и законами автономного округа.
“Нормативными правовыми актами автономного округа являются: Устав (Основной закон) автономного округа, законы автономного округа, постановления Государственной Думы автономного округа нормативного характера, постановления губернатора автономного округа, договоры и соглашения, заключенные автономным округом с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации”[21].
Устав (Основной закон) и законы автономного округа составляют законодательство автономного округа .
Автономный округ самостоятельно осуществляет правовое регулирование по предметам ведения автономного округа, по вопросам, находящимся вне предметов Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия федеральным законам нормативных правовых актов органов государственной власти автономного округа, принятых по предметам собственного ведения автономного округа, действует нормативный правовой акт автономного округа.
Государственная Дума автономного округа в соответствии с федеральными законами принимает законы автономного округа по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. До принятия федеральных законов, регулирующих вопросы по предметам совместного ведения, Государственная Дума автономного округа, в случае необходимости, вправе принимать по ним законы автономного округа, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законодательству автономного округа, договорам и соглашениям автономного округа. При принятии в последующем федеральных законов, регулирующих вопросы совместного ведения, принятые ранее по ним законы автономного округа приводятся в соответствие с этими федеральными законами, а противоречащие им отменяются Государственной Думой автономного округа.
Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, общественные объединения, организации, находящиеся или осуществляющие деятельность на территории автономного округа, включая федеральные органы государственной власти и организации федерального подчинения, обязаны соблюдать Устав, законы и иные нормативные правовые акты автономного округа.
Устав (Основной закон) автономного округа, законы автономного округа подлежат государственной защите на территории автономного округа.
Право законодательной инициативы в Государственной Думе автономного округа по всем вопросам, относящимся к ведению автономного округа, принадлежит депутатам Государственной Думы автономного округа, ее комитетам, губернатору автономного округа.
В отсутствие губернатора автономного округа по его письменному поручению проекты законов автономного округа вносятся на рассмотрение в Государственную Думу автономного округа вице-губернатором автономного округа, а в его отсутствие - одним из заместителей губернатора автономного округа.
Председатель суда автономного округа, председатель арбитражного суда автономного округа, председатель Уставного суда автономного округа, прокурор автономного округа, председатель Счетной палаты автономного округа, избирательная комиссия автономного округа, представительные органы местного самоуправления в автономном округе имеют право на внесение проектов законов автономного округа, предложений по изменениям и дополнениям в действующие законы автономного округа по вопросам их ведения.
Проекты законов автономного округа о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске внутренних и внешних займов автономного округа, об изменении финансовых обязательств автономного округа, другие проекты законов автономного округа, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств окружного бюджета, могут быть приняты к рассмотрению Государственной Думой автономного округа только при наличии заключения губернатора автономного округа на эти проекты законов, а в его отсутствие - при наличии соответствующего заключения вице-губернатора автономного округа.
Проекты законов автономного округа, затрагивающие интересы муниципальных образований, принимаются Государственной Думой автономного округа только после согласования с органами местного самоуправления.
К сожалению, в Уставе автономного округа не закреплено право на законодательную инициативу для общественных объединений, как это сделано, например, в Конституции Татарстана, отказано в праве законодательной инициативы и населению автономного округа ( в Уставе не предусмотрено положение, согласно которому, группа граждан в установленном количестве могла бы внести на рассмотрение представительного органа власти автономного округа соответствующий законопроект). Если посмотреть по другим субъектам федерации, то, в частности, Устав Алтайского края в статье 58 предусматривает право жителей края на осуществление законодательной народной инициативы путем подачи ходатайства, поддержанного не менее, чем 35 тысячами избирателей.
Другим недостатком Устава автономного округа, по нашему мнению, является тот факт, что субъекты права законодательной инициативы, за исключением губернатора автономного округа, комитетов и депутатов Государственной Думы автономного округа, имеют право вносить законопроекты только по вопросам своего ведения. Опять можно сослаться на опыт Алтайского края, там все субъекты законодательной инициативы обладают равными правами[22].
Кроме того, много проблем в законотворческом процессе автономного округа проистекает от того, что, по непонятным причинам, не принимается закон о правотворчестве (законотворчестве).
Процесс законотворчества, в настоящее время, регламентируется устаревшим положением Государственной Думы автономного округа о нормотворчестве 1994 года, Регламентом Государственной Думы и инструкцией по делопроизводству администрации автономного округа, которые во многом противоречат друг другу и трактуют одинаковые вопросы по разному. Закон о правотворчестве (законотворчестве) в автономном округе решил бы многие проблемы: установил бы единообразие осуществления законотворческого процесса для всех его участников, ввел бы процедуры, необходимые для реализации права законодательной инициативы, помог бы формированию механизма реализации права законодательной инициативы для всех участников процесса.
Почему этому следует уделить внимание? Ответом будет та, реально сложившаяся ситуация в автономном округе, когда механизм реализации законодательной инициативы установлен только для депутатов и комитетов Государственной Думы автономного округа (Регламент Государственной Думы) и губернатора автономного округа (Регламент и инструкция по делопроизводству). Остальные участники (прокуратура, суд, арбитражный суд, избирательная комиссия автономного округа) лишены возможности реализовать свое право на практике, потому что не установлен механизм. В настоящее время они вынуждены действовать через губернатора автономного округа, что ведет, фактически, к тому, что губернатор становится единственным обладателем права законодательной инициативы (поскольку депутаты и комитеты Государственной Думы автономного округа редко и довольно неохотно вносят законопроекты на рассмотрение законодательного органа), “приватизируя” тем самым, хотя и не по своей воле, права других субъектов этого права. Что касается органов местного самоуправления, то Регламент Государственной Думы весьма невнятно прописывает процедуру их участия в законотворческом процессе и поэтому, они также вынуждены осуществлять законодательную инициативу через губернатора автономного округа, как получилось, например, с проектом Закона автономного округа “Об образовании”.