Парламентарий должен быть наделен такими правами и обязанностями, которые давали бы ему возможность наилучшим образом и в полном объеме осуществлять функции и задачи, поставленные перед ними. Прежде всего, он обязан вести законодательную работу и выражать интересы всего народа, в том числе своих избирателей.
Основу формирования и деятельности Верховной Рады Украины составляет идеи народного представительства, внедрение которых в политическую жизнь зарубежных стран было исторически связано со становлением их государств.
Конституционно-правовой статус народного депутата Украины определяет Конституция Украины (28 июня 1996 г.), Закон Украины “О статусе народного депутата Украины” (25 сентября 1997 г.), “О выборах народных депутатов Украины” (24 сентября 1997 г.), Регламент Верховной Рады Украины, Закон Украины “О комитетах Верховной Рады Украины” (4 апреля 1995 г.) и другие акты. Однако до сих пор не решен ряд проблем, которые касаются статуса парламентария.
Прежде всего, необходимо остановиться на вопросе возникновения полномочий и, собственно, самого статуса того или иного народного представителя. Процедурой, вследствие которой появляются эти полномочия, создающие фундамент для конституционно-правового статуса, являются выборы народных депутатов Украины.
Момент, с которым украинское законодательство связывает непосредственное вступление депутата в свою должность, является принесение им в соответствии с Конституцией присяги на верность Украины.
Важнейшим элементом конституционного статуса народного депутата Украины является и то, что народные депутаты осуществляют свои полномочия на постоянной основе, они не могут иметь другого представительного мандата или быть на государственной службе. Требования в отношении несовместимости депутатского мандата с другими видами деятельности устанавливаются законом.
Работы, касающиеся статуса народного депутата, посвятили С.А.Авакьян А.А. Безуглов, Б.Г. Просвирнин, А.В. Зиновьев, Р.К. Давыдов, А.Я. Слива и другие. Эти труды представляют большой научный интерес и в своей совокупности охватывают почти все стороны конституционного статуса депутата. Однако обращает на себя внимание тот факт, что в украинской правовой науке до сих пор нет монографических работ, в которых объектом правового исследования являлся бы депутат как основной компонент законодательного органа в Украине - Верховной Рады.
Большинство монографических работ написаны до девяностых годов. Объясняется это, вероятно, тем, что в последнее время законодательство в области представительства народа изменяется достаточно быстро. Речь идет, прежде всего, о четком разграничении льгот и привилегий народных депутатов Украины и депутатов местных советов.
К тому же, до недавнего времени почти все авторы, исследовавшие правовое положение народного депутата, разделяли полномочия на два элемента – права и обязанности депутата. Представляется, что такой подход является слишком упрощенным, а потому не всегда верно отражающим объективно существующие связи. Ведь полномочия депутата нельзя рассматривать только как его права, например, по отношению к Верховной Раде, так как те же самые действия депутата по отношению к избирателям могут выступать как его обязанности.
Ранее в работах делались попытки классифицировать права и обязанности депутатов применительно к различным формам их деятельности: правовое положение депутатов на сессии, в комитете, в избирательном округе.[2] Однако подобные классификации не охватывают такие элементы правового статуса, как, например, возникновение, прекращение и срок действия депутатского мандата. С учетом отмеченного представляется целесообразным при научном исследовании конституционно-правового статуса депутата определить его структуру, исходя из выявления его микроструктурных правовых институтов.
Статьи, публикуемые сегодня в средствах массовой информации, а также выступления самих депутатов по телевидению и радио, дают четкое представление о конституционно-правовом положении народного представителя в Украине.
В своей работе я постараюсь раскрыть основные понятия, принципы и элементы конституционно-правового статуса народного депутата Украины, проблемы, возникающие в данной области и пути их решения, а также очерчу круг полномочий и основных гарантий депутатской деятельности.
Существенное усовершенствование порядка и условий работы Верховной Рады Украины, процедур принятия решений произойдет при условии принятия новых парламентских законов.
Раздел 1 Нормативно-правовая обеспеченность статуса народного депутата Украины.
1.1 Принципы правового статуса народного депутата.
Статус народного депутата Украины (от лат. status – состояние, положение) – это правовое положение народного депутата как полномочного и ответственного представителя народа Украины в обществе и государстве, определяемое совокупностью правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, его возникновением, прекращением и сроком действия, полномочиями депутатов, гарантиями их деятельности, а также ответственностью депутатов.[3]
В связи с этим следует выделить основные принципы, касающиеся статуса парламентария:
1. принцип независимости: юридически депутаты не должны подчиняться воле избирателей, партийных органов и органов государственной власти. Они рассматриваются как представители всей нации, а не одного избирательного органа. Отсюда логически вытекает запрещение императивного мандата и отзыва депутата, так как согласно конституциям демократических государств парламентарии в своей деятельности руководствуются только конституцией и своей совестью. Это так называемый принцип свободного мандата.
Принцип независимости, кроме вышеуказанного, также включает в себя парламентские (депутатские) привилегии (гарантии), и, прежде всего, иммунитет, тремя важнейшими составляющими элементами которого являются следующие: свобода слова, депутатская неприкосновенность и, безусловно, свобода голосования. Первый (индемнитет) сводится к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной, административной (налагаемой в судебном порядке) ответственности за высказывания в парламенте (за исключением ответственности за оскорбление и клевету) и за голосование, поскольку они осуществляются в силу мандата. Второй элемент – депутатская неприкосновенность – означает, что член парламента не может быть подвергнут уголовному преследованию или аресту без санкции парламента (Верховной Рады), за исключением случаев, когда он застигнут на месте совершения преступления, на его одежде, при нем или в его жилище обнаружены явные следы преступления или когда очевидцы прямо указывают на данное лица, как на совершившее преступление (ст. 106 УПК Украины). И третий элемент – в силу которого депутат не несет никакой ответственности за свой выбор при голосовании.
Законом “О статусе народного депутата Украины” установлена ответственность: за влияние на народного депутата Украины, членов его семьи или родных с целью помешать исполнению депутатом своих обязанностей или заставить его принять решение в чью-либо пользу (ст. 42); за посягательство на честь и достоинство депутата (ст.43); за нарушение неприкосновенности парламентария (ст. 44) и за нарушение гарантий трудовых прав народного депутата (ст. 45).
2. Принцип недопустимости совмещения постов, является одним из основных принципов, касающихся статуса народного депутата: депутаты являются профессиональными парламентариями, работа в парламенте для избранного депутата является основной и постоянной на весь период его полномочий. В силу этого депутатский мандат несовместим ни с какой государственной или иной должностью, депутаты осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Они также не могут иметь другой представительский мандат (ст. 78 Конституции Украины).
В нашей практике опробуется переход к профессиональному выполнению депутатами своих обязанностей.[4]
В ст. 5 Закона Украины “О статусе народного депутата Украины” указываются те должности, с которыми депутатский мандат не совместим. Кроме этого депутат не может:
привлекаться в качестве эксперта предварительного следствия, прокуратуры, суда;
входить в состав управления, правления или совет юридического лица, который имеет целью получение прибыли;
получать от иностранных правительств какие-либо выплаты, пенсии, подарки и вознаграждения;
использовать свой депутатских мандат в целях, не связанных с депутатской деятельностью. Адвокаты-депутаты не могут принимать участие в делах против государства, а также быть защитником лиц, обвиняемых в государственной измене.
При решении вопроса совместимости депутатского мандата парламентариям запрещается заниматься какой бы то ни было деятельностью, кроме научной, преподавательской, литературной, художественной и творческой, а соединение депутатских полномочий и должностей в структурах исполнительной власти принципиально не допускается. В случае невыполнения требований в отношении несовместимости депутатского мандата с другими видами деятельности, т. е. когда после избрания в Верховную Раду лицо не отказалось от других мандатов или продолжает находится на государственной службе, полномочия народного депутата прекращаются досрочно по решению суда.
Принцип равноправия депутатов выражен в равенстве прав и обязанностей всех без исключения депутатов, а именно: в праве избирать и быть избранным на парламентские должности, в состав комиссий и комитетов, в праве законодательной инициативы, участия в дебатах и голосованиях, внесении запросов на сессии парламента, в праве на добровольное объединение в депутатские группы (фракции). Каждый депутат может влиять на содержание деятельности Верховной Рады и ее органов, т.к. ему предоставлено право предлагать вопросы для рассмотрения Верховной Радой или ее органами; задавать вопросы о признании законопроекта срочным и о внесении его на всенародное обсуждение; высказывать мнение по поводу персонального состава органов и кандидатур должностных лиц, избираемых, назначаемых, утверждаемых Верховной Радой. Указанному принципу подчинено и прекращение срока действия депутатского мандата. Полномочия депутата Украины прекращаются досрочно в случаях, прямо указанных в законе (ст. 3 Закона “О статусе народного депутата Украины”).