С принятием 28 июня 1996 г. ныне действующей Конституции Украины правовая охрана Основного Закона приобретает свою современную правовую обеспеченность.
Раздел 2. Конституционный контроль (надзор).
2.1 Соотношение терминов и понятие конституционного контроля (надзора).
Важнейшим и наиболее эффективным элементом механизма правовой охраны конституции выступает конституционный контроль (надзор). Следует отметить, что термин конституционный контроль (надзор) не является общепринятым в научной литературе. В ряде случаев этот институт именуется “контроль конституционности права”, “контроль соответствия права Конституции”, “контроль за конституционностью законов”, “контроль конституционности законов”, “исследование конституционности законов”, “контроль за конституционностью законодательства”, “конституционное судопроизводство”[24]. В законодательной практике Украины указанный термин вообще не употребляется.
Для анализа института конституционного контроля важно рассмотреть вопрос о соотношении терминов “конституционный контроль” и “конституционный надзор”. В научной литературе по этому поводу высказываются разные точки зрения. Одни ученые считают указанные понятия тождественными[25], другие разделяют их, отмечая, что они имеют различное содержание[26]. Существует и мнение, что разграничение функций контроля и надзора условно и что конституционный надзор относится к одному из видов конституционного контроля[27]; в данном контексте также можно исходить из этимологии слова надзор, что подразумевает, прежде всего, наблюдение извне, другими словами внешний контроль.
Представляется, что основное различие здесь обусловлено в основном теми мерами, которые могут применять органы надзора и органы контроля при выявлении нарушений. Надзорные органы, как известно, не вправе ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя. Контролирующие же органы, напротив, непосредственно и активно вмешиваются в деятельность контролируемых. Контролирующий орган в большинстве случаев наделен эффективными средствами воздействия, и, прежде всего правом отмены незаконных актов, именно это и является отличительной чертой контроля по сравнению с надзором.
В юридической литературе даются различные определения понятия “конституционный контроль”. Так, М. А. Нудель характеризует его как проверку законов с точки зрения их соответствия конституции. Д. Л. Златопольский определяет конституционный контроль как проверку соблюдения конституции и конституционных законов, а также проверку соответствия всех других актов высших органов государства конституции. В. С. Нерсесянц под конституционным контролем понимает обеспечение конституционности и правового характера всей системы общеобязательных актов и норм путем лишения юридической силы тех из них, которые носят антиконституционный, антиправовой характер. Ю.П. Шульженко определяет конституционный контроль как деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия. С. В. Боботов под судебным конституционным контролем в США имеет в виду совокупность властных полномочий Верховного суда, позволяющих ему суверенно оценивать деятельность других государственных органов и должностных лиц и выносить по таким вопросам высшее и окончательное по своим юридическим последствиям решение[28]. Немецкий ученый А. Бланкенагель характеризует конституционный контроль как деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов.2
Следует отметить, что каждое из этих определений представляет значительный научный интерес и вносит свой вклад в правовую науку. Но в настоящей дипломной работе во избежание терминологических споров и громоздких оговорок в дальнейшем используется термин “конституционный контроль”, который понимается как любая форма проверки на соответствие конституции актов и действий органов публичной власти, а также общественных объединений, осуществляющих публичные функции или созданных (формально или фактически) для осуществления публичной власти.3
Предложенные определения носят весьма общий характер и, естественно, не могут в полной мере раскрыть сущность и содержание конституционного контроля. Вместе с тем глубокий и всесторонний анализ законодательства, практики деятельности органов конституционного контроля свидетельствует о том, что в данной сфере решается целый комплекс конкретных, многообразных и важных задач, основные из которых рассматриваются в следующем пункте данной работы.
2.2. Сущность конституционного контроля.
Основной задачей конституционного контроля является деятельность по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий различных актов конституции и законам. Кроме того, органами конституционного контроля разрешается и целый ряд спорных вопросов, имеющих конституционное значение. Прежде всего, следует определить, что такое спорный вопрос конституционного значения. Сложно дать однозначное определение. Отметим лишь, что такие споры имеют глобальное значение для жизни страны, для ее социально-экономической, политической системы, для жизни каждого гражданина и, в конечном счете, для конституционного строя. Они могут затрагивать интересы государственных органов, должностных лиц, партий, общественных организаций, наций, народностей и т.д. Перечень таких вопросов, их характер определены в конституциях и других законодательных актах по-разному. Например, в Германии Федеральный конституционный суд принимает решение об антиконституционности партий; по поводу жалоб на решения бундестага, которые касаются действительности выборов либо приобретения или утраты членства его депутатом; по поводу обвинений, представленных бундестагом или бундесратом Федеральному президенту; по поводу обвинений против судей судов Федерации и судов земель. Во Франции Конституционный совет решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенаторов, если он оспаривается. В Италии Конституционный суд рассматривает обвинения, выдвигаемые в соответствии с Конституцией против президента.
Кроме перечисленных также необходимо рассмотреть одну из важнейших сторон деятельности органов конституционного контроля — участие в нормотворческом процессе. Следует особо остановиться на понятии “участие”. Оно показывает, что органы конституционного контроля не являются основными в осуществлении правотворчества. Главная роль здесь отведена законодательной и исполнительной властям. Участие же органов конституционного контроля в процессе правотворчества обладает существенной спецификой по сравнению с основным правотворчеством[29]. Специфика состоит, в частности, в том, что это деятельность органов, относящихся к правоохранительной системе; правотворчество в сфере конституционного контроля связано, прежде всего, с выявлением противоречий в сфере правового регулирования фактических общественных отношений; правотворческая деятельность для органов конституционного контроля является второстепенной по сравнению с их основной функцией — обеспечением верховенства, высшей юридической силы конституции[30]. Участие в нормотворческом процессе органов конституционного контроля осуществляется в различных формах. Так, в ходе рассмотрения вопросов, связанных с проверкой соответствия правовых актов конституции или законам, разрешения спорных вопросов, имеющих конституционное значение, такие органы выявляют недостатки правовых норм, тех или иных актов, отменяют антиконституционные, антизаконные акты (так называемое “негативное правотворчество”[31]) или подтверждают конституционность, законность актов, высказывают соображения о состоянии, перспективах развития законодательства, а в ряде стран осуществляют и право законодательной инициативы. Таким образом, налицо еще одна важная задача, которую кратко можно определить как участие в развитии и совершенствовании законодательства.
В ходе конституционного контроля естественно осуществляется и толкование конституции, иных правовых актов. И здесь наблюдается определенная специфика. Дело в том, что право такого толкования, как правило, закреплялось за парламентом, а в бывших социалистических странах — за его постоянно действующими органами общей компетенции президиального типа, которые входили в систему органов конституционного контроля. Иначе дело обстоит в отношении специализированных органов конституционного контроля, которым, как известно, в данной области принадлежит важная роль. Но право толкования конституции, иных нормативных актов специализированными органами конституционного контроля редко регламентируется законодательством. Объем таких полномочий различен. Так, в Венгрии и Испании конституционные суды наделены правом толкования всех положений конституции. Причем в Испании Конституционный суд считается верховным толкователем Основного закона. В Германии Федеральный конституционный суд вправе толковать положения Конституции лишь по определенным видам производства. Конституционный Суд Российской Федерации имеет право толковать все положения Конституции, но лишь при наличии запроса, который дается строго определенными органами.
Представляется, что деятельность специализированных органов конституционного контроля по толкованию конституции, иных нормативных актов осуществляется независимо от того, закреплена она в законодательстве или нет. Эта функция обусловлена самой юридической природой данных органов. Без нее невозможен эффективный конституционный контроль. Таким образом, деятельность по толкованию конституции и иных нормативных актов — одна из ответственных и важных задач органов конституционного контроля. Вместе с тем она носит вполне самостоятельный характер, хотя и осуществляется в рамках конституционного контроля.