Таким образом, в отличие от даваемого Европейским Судом толкования безусловного и неограниченного приоритета права Сообщества в правоприменительном процессе, Федеральный конституционный суд во многих своих решениях исходит лишь из относительного его приоритета в применении. В Решении "Золанге-1", рассматривая вопрос об основных правах, Суд указал, что статья 24 (соответственно, ныне статья 23 абзац 1) не дает оснований для изменения основных структурных элементов Конституции, на которых базируется национальное своеобразие государства, без изменения самой Конституции42. В последующих решениях Федеральный конституционный суд развил данную идею применительно к стандарту основных прав43, наложив в "Маастрихтском" Постановлении "табу" на этот стандарт44.
Вопрос о том, можно ли названный подход Федерального конституционного суда распространить на гарантию коммунального самоуправления, еще не получил прямого ответа в каком-либо его решении. В то же время многие авторы полагают, что право на самоуправление общин относится к основным структурным элементам Конституции, поэтому его ядро должно оставаться неотчуждаемым и подлежит защите также от вторжений со стороны права ЕС. В противном случае возникла бы угроза сохранению "несущего" элемента государственного устройства ФРГ, его децентрализованному построению "снизу вверх", основанному на самоуправленческих корпорациях со специфическими функциями45. Таким образом, можно сделать вывод: реализация положений, содержащихся в статьях 23 и 24 Конституции ФРГ, должна осуществляться при условии соблюдения конституционного принципа коммунального самоуправления. Соответственно, передачу компетенции Европейскому Союзу путем принятия внутригосударственного закона, нуждающегося в обязательном одобрении Бундесрата, следует признать неконституционной, если она нарушает "ядро" закрепленной в статье 28 абзаце 2 Основного Закона гарантии самоуправления46.
Важным элементом этой гарантии является организационное верховенство общин и их объединений. Своего рода "вторжением" в эту сферу коммунальной свободы явилось закрепление в абзаце 1 статьи 8 "б" Маастрихтского Договора об образовании Европейского Сообщества (статья 19 в редакции Амстердамского Договора) активного и пассивного избирательного права при проведении коммунальных выборов за гражданами Союза, проживающими на территории государства-члена ЕС, гражданами которого они не являются. Для того чтобы данное положение было введено в действие на территории Германии, как показала практика деятельности Федерального конституционного суда47, оказалось недостаточным закрепление этого права за иностранными гражданами в обычном законе. Было признано необходимым внесение соответствующих изменений в Конституцию ФРГ (введение нового предложения 3 в абзац 1 статьи 28), тем более что это изменение не подпадало под запреты, содержащиеся в абзаце 3 статьи 79 Основного Закона. Включение данной нормы в Основной Закон ФРГ было оценено Конституционным судом как допустимое, поскольку тем самым не только не ограничивалось "ядро" коммунального самоуправления, но и расширялось право граждан на участие в коммунальных выборах.
В рамках организационного верховенства обычно рассматриваются правомочия территориальных корпораций в сфере реализации права на объединение: определенное влияние на механизм осуществления этого права оказывают специальные предписания об обязанностях общин по кооперации с Европейской комиссией. Само по себе развитие форм такого взаимодействия не связано с ущемлением права на коммунальное самоуправление. В то же время в литературе критически оценивается право Комиссии на непосредственное вмешательство в осуществление территориальными корпорациями вопросов собственного ведения48.
Исполнение общинами возлагаемых предписаниями права Сообщества задач иногда связано со значительными расходами49. Таким образом, может возникнуть угроза финансовому верховенству общин. Чтобы этого не произошло, необходимо соблюдать принцип - община должна быть в финансовом отношении в состоянии выполнить возложенные на нее задачи. Соответственно, следует законодательно решить вопрос о финансовом выравнивании. Недопустима ситуация, при которой вызванные нормами права Сообщества затраты общин ведут к невозможности исполнения территориальными корпорациями управленческих функций и, тем самым, к нарушению коммунальной автономии50.
Права территориальных корпораций в сфере управления персоналом реализуются в рамках предписаний служебного и трудового права. К числу этих предписаний относится также положение о свободе передвижения работников, содержащееся в статье 39 Договора об образовании Европейского Сообщества (в редакции Амстердамского Договора). В соответствии с нормами указанной статьи на государства-члены возлагается обязанность не допускать на своей территории какой-либо дискриминации работников по признаку гражданства в части предоставления им места работы, выплаты вознаграждения, обеспечения иных условий труда. Исключение составляет лишь сфера публичного управления (статья 39 абзац 4). При этом, как показывает практика Европейского Суда, понятие публичного управления трактуется в данном случае очень узко (уже, чем в немецком праве): речь идет лишь о должностях, которые связаны с непосредственным участием в осуществлении государственно-властных полномочий и задач, направленных на удовлетворение общегосударственного интереса или интересов других публичных корпораций51. Таким образом, под это понятие не подпадают должности, связанные с реализацией функций обслуживания населения или с участием субъекта публичного права в осуществлении частно-хозяйственных инициатив52. Положения статьи 39 вряд ли можно считать затрагивающими ядро коммунального самоуправления, они касаются общин и их объединений в такой же степени, как и других субъектов публичного управления.
Право на издание уставов и положений, относящееся к ядру гарантии коммунального самоуправления, сочетается с обязанностью коммун по реализации права Сообщества. Учитывая, что полномочия территориальных корпораций в этой сфере также базируются на законодательном уполномочивании, которое в свою очередь ограничено рамками конституционного права и содержащимися в праве Сообщества предписаниями. Вопрос же о правомерности ограничения законом права на издание собственных актов в конечном итоге должен оцениваться в каждом конкретном случае отдельно, т.к. ответ на него зависит от материальной компетенции общин в той или иной сфере.
В соответствии с материальным критерием самоуправленческие задачи, как уже было отмечено выше, подразделяются на обязательные и добровольные. Влияние права Сообщества особенно остро ощущается в процессе реализации территориальными корпорациями обязательных задач в сфере планирования53 и обслуживания населения (Daseinsorge)54. Однако, и реализация добровольных коммунальных полномочий, в частности, по оказанию содействия развитию экономики, во-первых, "конкурирует" с региональной политикой Сообщества55, во-вторых, испытывает воздействие со стороны права публичных заказов, которое устанавливает в зависимости от объема заказа требование проведения конкурса в пределах всей территории Сообщества и исключает в этой связи целевую поддержку местных предприятий56, в третьих, подлежит надзору со стороны Комиссии за проведением политики экономической поддержки (Beihilfenaufsicht)57, Право Сообщества затрагивает также деятельность сберегательных касс - муниципальных учреждений публичного права58 и коммунальное страхование59.
Влияние права Сообщества на осуществление территориальными корпорациями переданных полномочий не связано напрямую с сущностным содержанием коммунального самоуправления: коммуны осуществляют право Сообщества в этих сферах так же, как федеральное или земельное право60.
На основе обобщения различных направлений воздействия права Сообщества на осуществление коммунального самоуправления в литературе справедливо делается вывод о том, что "ядро" коммунального самоуправления европейским правом до сих пор не было нарушено61. Это объясняется, прежде всего, тем, что нормы права Сообщества в основном регламентируют вид и способ осуществления компетенции, а не право общин по реализации закрепленных за ними задач. Как справедливо заметил З. Магира, "право Евросоюза воздействует непосредственно на коммуны лишь в исключительных случаях. Общая обязанность возлагается обычно на государства-члены ЕС как таковые, за ними остается право решать, как будет исполняться право Европейского Союза, как будет организовано внутригосударственное распределение полномочий между уровнями управления, какие сферы компетенции будут отданы коммунам. С другой стороны, право ЕС предоставляет общинам возможности для участия в делах Евросоюза, особенно через Комитет регионов. Наконец, оно содержит нуждающиеся в дальнейшем развитии подходы к обеспечению "минимального стандарта" гарантии коммунального самоуправления, вытекающие из закрепленных в Договоре принципов субсидиарности, соразмерности публичного вмешательства в охраняемые законом интересы и приближенности процесса принятия властных решений к населению. Предоставляемые, таким образом, в праве Евросоюза шансы не только для соблюдения, но и усиления гарантии коммунального самоуправления следует обязательно использовать в ходе прогрессирующего интеграционного процесса"62.