В то же время право Сообщества имеет и общие с международным правом черты. Наряду с писаным правом (договоры, соглашения, протоколы) к первичному праву Сообщества относятся неписаные нормы: обычное право и общие правовые принципы. Последние, хотя и прямо не закреплены, присущи правовым системам всех государств-членов и прямо (принцип ограниченного усмотрения - das Prinzip der beg-renzten Ermaechtigung) или косвенно (принципы общего административного права, принципы правового статуса человека и гражданина) вытекают из актов первичного права Сообщества15.
3. Право Сообщества имеет особый характер взаимоотношений с внутренним правом государств-членов, что подтверждается как положениями Договоров об образовании Европейских Сообществ16, так и действием принципа обеспечения дееспособности Сообществ. В соответствии со статьями 23 и 24 (абзацем 1) Основного Закона, рассмотренными в системном соотношении с законами об одобрении (утверждении) Договоров17, в частности, с Законом от 27 июля 1957 года "О Договорах об основании Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергетике от 25 марта 1957 года"18, и статьей 249 Договора об образовании Европейского Сообщества в редакции Амстердамского Договора от 2 октября 1997 года (статья 189 в редакции Маастрихтского Договора), нормы Европейского Союза представляют непосредственно действующее право и являются обязательными не только для государства-члена ЕС, но и для его элементов - субъектов федерации, а также территориальных коммунальных корпораций.
Так, в статье 249 Договора об образовании Европейского Сообщества (в редакции Амстердамского Договора) описывается механизм действия актов "вторичного права" ЕС19.
Согласно абзацу 2 названной статьи постановления имеют общеобязательный характер во всех их положениях и действуют на территории государств-членов непосредственно (т.е. не нуждаются в трансформации или инкорпорации во внутреннее право государства).
Директивы по своей юридической природе сходны с немецкими рамочными законами. Однако непосредственность их действия ограничена. Они порождают обязанность государства-члена либо издать соответствующие предписания, либо действовать в соответствии с директивой. Таким образом, оказывается воздействие на национальную правовую систему. Обязательный характер директивы в соответствии с абзацем 3 статьи 249 ограничивается рамками поставленной в ней цели. Что касается форм и средств ее достижения, то решение этого вопроса остается за теми государствами, которым адресована директива. Таким образом, государство обязано реализовать поставленную задачу, но способ реализации выбирает самостоятельно - принятие закона, постановления, заключение международного договора и т.д.
Индивидуальные решения (абзац 4 статьи 249) обязательны для тех, кому адресованы, во всех их положениях, однако носят частный, индивидуально-конкретный характер (в этом смысле в немецкой литературе сопоставляются обычно с административными актами или общими распоряжениями).
Как видно из приведенных характеристик, различные правовые акты Сообщества порождают разные юридические последствия. Если постановления и решения могут непосредственно и индивидуально затрагивать права граждан и юридических лиц и, соответственно, являться предметом обжалования, то директивы, будучи адресованными государствам-членам, не оказывают прямого действия на индивидов и, следовательно, не могут быть ими обжалованы.
Принцип приоритета и непосредственного действия права Европейского Союза нашел отражение в правоприменительной практике Европейского Суда, а также в национальной судебной практике Германии20. Как первичное, так и вторичное право ЕС в случаях коллизии имеют преимущество перед национальным правом и, соответственно, перед статьей 28 абзацем 2 Основного Закона ФРГ. При этом нормы права ЕС, как и национальные акты по применению европейских норм, облекаемые в форму закона, действуют в границах закрепленной в указанной статье оговорки - "в рамках законов", т.е. выступают в качестве права, образующего "рамки" для коммунального самоуправления21. Причем в случае коллизии между национальным правом и правом Сообщества внутригосударственные органы управления, в том числе муниципального уровня, обязаны применять европейские нормы, оставляя без применения нормы национального права22. Проблемным остается, однако, вопрос о границах приоритета права ЕС. Ответ на него зависит от решения вопроса о пределах передаваемых государственно-властных полномочий межгосударственному объединению (см. об этом ниже).
4. Супранациональный характер права Сообщества проявляется и в порядке его создания, а также в особом статусе органов ЕС. Акты вторичного права Сообщества издаются Советом, Комиссией или Европарламентом совместно с Советом. В процесс правового регулирования могут привлекаться также совещательные органы - Экономический и Социальный комитет и Комитет регионов. Совет принимает решения не только на основе единогласия, но и по принципам квалифицированного или простого большинства. Таким образом, непосредственно действующие на территории государств-членов акты могут приниматься и против воли некоторых из них. В этом, как уже было отмечено выше, заключается важный элемент супранациональности Европейского Сообщества. Супранациональный характер ЕС находит еще более яркое отражение в порядке принятия актов Европейской комиссией: она состоит из независимых, не связанных чьими-либо указаниями членов и все решения принимает большинством голосов. Таким образом, теоретически решение может быть принято не только против воли отдельных государств-членов, но и большинства из них или даже всех.
Правовые проблемы передачи государственно-властных полномочий межгосударственному объединению
Чтобы уяснить особенности права Европейского Сообщества, механизм его действия и соотношения с внутренним правом государств-членов и, в частности, Германии, необходимо понять феномен "передачи государственно-властных полномочий" (Uebertragung von Hoheitsrechten) межгосударственному объединению и его пределы. В немецкой литературе до настоящего времени не прекращаются дискуссии на эту тему23. Решение вопроса особенно усложняется в связи с необходимостью поиска оптимального сочетания процесса европейской интеграции с принципом федеративного устройства государства, процессов централизации и децентрализации в управлении, относительной самостоятельности коммунального самоуправления.
Какие полномочия передаются
Прежде чем анализировать механизм передачи полномочий верховной государственной власти (суверенных прав), необходимо выяснить, о каких государственно-властных полномочиях идет речь и каковы пределы полномочий, подлежащих передаче. Исходя из практики Конституционного суда ФРГ24, в немецкой литературе дается функциональное толкование "полномочий верховной государственной власти". Они определяются, в частности, как "полномочия межгосударственного образования по изданию правовых норм и индивидуальных актов, обязательных для исполнения субъектами внутреннего права государства и его правоприменительными органами"25.
В то же время в литературе предпринимаются попытки дать толкование полномочиям верховной государственной власти, исходя из их соотношения с иными полномочиями. Чаще всего, в качестве критерия разграничения используется классическая теория субординации. Таким образом, к полномочиям верховной государственной власти относятся те, которые имеют властный характер и связаны с оформлением отношений власти - подчинения между государством и внешними субъектами (прежде всего, гражданами)26. Соответственно, при таком толковании сужается круг государственно-властных полномочий, подлежащих передаче (к ним не относятся отношения в сфере "обслужива-ющего" управления (Leistungsverwaltung), а также внутренней организации государственной власти). Данный подход, однако, вряд ли можно считать оправданным. В этой связи интерес представляет точка зрения М.Балдуса, который дает более широкую трактовку полномочий верховной государственной власти как прав государства, имеющих важное значение для организации его отношений с индивидами, а также для его собственной внутренней организации. В качестве косвенного доказательства важности регулируемых отношений автор приводит требование наличия обязательной законодательной основы для реализации данных полномочий27.
Несмотря на различия в подходах к толкованию "полномочий верховной государственной власти", авторы единодушны в том, что речь идет о полномочиях по регулированию внутригосударственных правоотношений, к которым относятся полномочия всех трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, и что передаваемые права верховной государственной власти могут находиться как на федеральном, так и на земельном уровнях.
Хотя право передачи полномочий земель межгосударственным объединениям прямо не закреплено ни в 23, ни в 24 статьях Конституции, оно вытекает из общих принципов и целей развития государства, а именно: зафиксированного в преамбуле Основного Закона признания немецкого народа "равноправной частью единой Европы". В сочетании с положениями статьи 24 абзаца 1 данная норма Конституции свидетельствует о принципиальном значении для Германии политики европейской интеграции. Не вызывает сомнения также суждение о том, что интеграция в экономической сфере вовсе невозможна без вторжения в законодательную и административную компетенцию земель28.
Что касается вопроса о допустимых пределах передаваемых государственно-властных полномочий, то, как уже было показано выше, это достаточно спорный вопрос. Бесспорен лишь "минимум" не подлежащих передаче прав, установленный в статье 79 абзаце 3 Конституции. В указанных нормах содержится гарантия неизменности следующих положений Основного Закона (Ewigkeitsgarantie): о делении Федерации на земли; о принципах участия земель в законодательном процессе; основополагающих начал, установленных в статье 1 (принципы уважения и защиты человеческого достоинства, неприкосновенности и неотчуждаемости прав человека, принцип непосредственного действия основных прав и их обязательности для законодательной, исполнительной власти и правосудия) и статье 20 (принцип демократического, социального и федеративного государства; принцип народовластия (народного суверенитета); принцип разделения властей; принцип правового государства; право народа на сопротивление попыткам устранения конституционного порядка).