Поэтому установление федеральным законом каких-либо фиксированных сроков выборов представительных органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также предельных сроков сохранения полномочий глав местных администраций (глав муниципальных образований) - будь то конкретные даты выборов или рамочные сроки, установлены они только на переходный период или постоянно - сужает возможности для самостоятельного определения в уставах муниципальных образований соответствующих сроков, умаляет тем самым право на самостоятельное осуществление самоуправления, а потому противоречит вышеизложенным положениям рассматриваемого закона и, следовательно, соответствующим статьям Конституции, на которых они основаны. Это означает, что оспариваемые положения статей 58 и 59 Закона "Об общих принципах" не входят в рамки понятия "общие принципы организации системы органов местного самоуправления" в смысле пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции и их включение в данный закон не соответствует Конституции.
В постановлении Конституционного Суда далее указывается, что установление предельного срока выборов, а также предельного срока сохранения полномочий назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления) в оспариваемых нормах статей 58 и 59 Закона "Об общих принципах" может рассматриваться и как определенная гарантия конституционного права народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления и избирательных прав граждан. "Регулирование и защита такого рода прав, - указывается в постановлении, - согласно статье 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации, а их защита в соответствии со статьей 72 (пункт "б" части 1) - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов". Отсюда также делается вывод о конституционности установления соответствующих гарантий в федеральном законе тем способом, которым это сделано в статьях 58 и 59 Закона "Об общих принципах".
Однако если считать, что фиксированные рамочные сроки выборов и сохранения полномочий, предусмотренные в этих статьях, установлены в пределах компетенции по регулированию и защите прав человека и гражданина согласно статьям 71 и 72 Конституции, то такое регулирование, во всяком случае, не должно приводить к какому-либо ограничению или умалению права граждан на осуществление местного самоуправления, поскольку в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55 Конституции). А такое умаление права на самостоятельное осуществление местного самоуправления нормами пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Закона "Об общих принципах" отмечено выше.
Кроме того, положения о компетенции Федерации и о совместной компетенции Федерации и ее субъектов в сфере регулирования и защиты прав и свобод человека, содержащиеся в пункте "в" статьи 71 и пункте "б" части 1 статьи 72 Конституции, предполагают принятие и применение мер, которые действительно способствуют такой защите. В этой связи следует коснуться практической реализации оспариваемых положений Закона "Об общих принципах", поскольку в соответствии с частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой. А эта практика такова.
Из статистических материалов, представленных заявителями в Конституционный Суд и приобщенных к делу, следует, что по состоянию на 1 мая 1996 года законы или временные положения о выборах в органы местного самоуправления были приняты в 47 из 89 субъектов Российской Федерации. При этом в 32 из них такие акты были приняты еще до вступления в силу Закона "Об общих принципах". Таким образом, за шесть месяцев, предоставленных законом в целях реализации положений пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59, то есть с сентября 1995 года по февраль 1996 года, законы или временные положения о выборах в органы местного самоуправления были приняты лишь в 15 субъектах Российской Федерации. За этот же период выборы органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц были проведены в 21 субъекте Российской Федерации, причем в части из них эти выборы проводились на основе актов, принятых еще до принятия вышеуказанного закона.
Эти данные свидетельствуют о весьма невысокой эффективности оспариваемых норм Закона "Об общих принципах", рассчитанных, по мнению Конституционного Суда, на обеспечение формирования институтов местного самоуправления в переходный период. Представляется, что вместо использования предоставленного законом шестимесячного срока в целях стимулирования процесса становления органов местного самоуправления правоприменительная практика восприняла этот срок для затягивания такого процесса и фактического поощрения бездействия органов власти и должностных лиц, ответственных за формирование выборных органов местного самоуправления. По нашему мнению, нет гарантий того, что такую же роль не будут играть и поправки, принятые 22 апреля 1996 года Федеральным законом о внесении изменений в Закон "Об общих принципах", в соответствии с которыми период проведения выборов в представительные органы местного самоуправления и полномочия невыборных глав местных администраций (глав местного самоуправления) продлены с шести до шестнадцати месяцев.
Все это приводит к выводу о том, что даже если обосновывать внесение оспариваемых норм в Закон "Об общих принципах", руководствуясь пунктом "в" статьи 71 и пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции, то данные нормы не способствовали эффективной защите прав и свобод человека и гражданина, то есть не достигли целей, поставленных в указанных положениях Конституции, а потому не могут считаться соответствующими им.
Между тем предусмотренная в указанных конституционных нормах федеральная компетенция по регулированию и защите этих прав и свобод могла бы быть реализована посредством принятия более действенных мер, а именно мер по установлению необходимой ответственности за их нарушение. Введение таких мер предусмотрено в пункте 1 статьи 62 Закона "Об общих принципах", где Правительству Российской Федерации было первоначально поручено не позднее трех месяцев со дня вступления закона в силу разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Данное поручение не было выполнено в течение назначенного срока и этот срок был продлен до четырнадцати месяцев упоминавшимся выше Законом от 22 апреля 1996 года. В результате необходимые акты об ответственности за неисполнение Закона "Об общих принципах" отсутствуют до сих пор.
Представляется, однако, что именно незамедлительное введение жестких и эффективных норм о такой ответственности (а не установление предельных сроков проведения выборов и сохранения полномочий, к тому же продлеваемых ввиду их неисполнения!) и могло бы стать реальной гарантией, как соответствующих прав граждан, так и самого процесса развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации.
14. ВЫВОД.
В ходе построения властных структур мы встречаемся с немалыми трудностями, связанными с традиционным русским менталитетом, привычкой к жесткой вертикали власти, и с целым рядом объективных интересов различных властных органов, которые противодействуют процессу становления местного самоуправления.
Процесс становления местного самоуправления должен быть неизбежен в рамках формирования правового государства и гражданского общества в России, а поэтому необходим поиск путей, юридических и организационных форм и определенных кадровых решений для того, чтобы процесс местного самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил систему демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах.
В целом можно позитивно оценить перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то, что новые законы по-прежнему должны работать в неподготовленной среде (низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово-экономической основы, некомплексность правового регулирования), целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно.
15. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.
Конституция Российской Федерации от 12.12.93 г.
ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28.08.95 г. №154-ФЗ (в ред. от 17.03.97 г. № 55-ФЗ).
ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления” от 25.09.97 г. № 126-ФЗ.
ФЗ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” от 6.07.91 г. № 1550-1 (в ред. от 28.08.95 г. № 154-ФЗ).
ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” от 8.01.98 г. № 8-ФЗ.
ФЗ “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” от 26.11.96 г. № 138-ФЗ (в ред. от 22.06.98 г. № 85-ФЗ).