Собственно, этот подход сейчас находит поддержку у многих юристов, занимающихся вопросами международного гуманитарного права. Многие из них склоняются к тому, что международное гуманитарное право должно объединять все нормы, касающиеся защиты прав человека. Этой позиции, например, придерживаются известные российские юристы В. А. Карташкин, С. В. Черниченко и другие. Я с ними солидарен, потому что, по-моему, это наиболее перспективный подход в данной области.
Есть и еще одна проблема. Она состоит в том, что недостаточно иметь нормы, которые мы назовем "международное гуманитарное право", нормы, объединяющие оба потока, нужно, чтобы эти нормы действовали, чтобы они были обеспечены. Это - поистине гигантская проблема. В любом договоре есть какие-то недостатки, слабые места, их можно критиковать. Но договоры действуют. Проблема заключается в том, чтобы действующие в юридическом смысле нормы договоров действовали в реальных отношениях эффективно, а не просто считались действующими.
Существует юридическое понятие "действующая норма", но есть еще и понятие "фактическое исполнение".
Что такое "действующая норма права"? Это норма права, введенная в действие при помощи определенных юридических процедур. Например, наиболее распространенной процедурой является ратификация международного договора. Допустим, заключен международный договор, касающийся прав человека. Он, в частности, предусматривает вступление в силу после того, как определенное количество государств его ратифицируют, иными словами, введут в действие. То есть договор начнет действовать для каждой из сторон и будет юридически обязателен. Это - действующий договор, но он может действовать юридически, а фактически эффекта никакого не давать. Почему? Потому что каждое государство должно принять ощутимые меры по реализации принятых на себя международных обязательств.
Что такое международный договор и, в частности, договор, касающийся прав человека? Когда заключается договор, касающийся прав человека, создается иллюзия, будто этот договор в любом случае напрямую защищает права человека. Но это очень опасная иллюзия. Почему? Потому что при таком понимании роль государства не очень важна. Государство подписало договор и все. А действие договора прямо распространяется на человека. Но нередко случается, что когда человек хочет этой нормой на практике воспользоваться, он не в состоянии этого сделать, потому что нет механизмов реализации нормы. А человек сам по себе эти механизмы создать не может, потому что они - атрибут публичной власти государства. А так как это атрибут публичной власти, кроме государства никто эти механизмы создать не может. Хотя нельзя отрицать влияние общественного мнения, но это другой разговор. Разговор о различных способах обеспечения норм. Однако определяющие способы установления механизмов реализации международно-правовых норм - это то, что должно сделать именно государство.
Посмотрим теперь, что получается. Договор, касающийся прав человека, заключенный государством, накладывает обязательства на государство, договор подписавшее и введшее в действие. Раз так, договор в области прав человека начинает эффективно действовать только тогда, когда государство предпримет все необходимые для реализации этого договора меры.
Когда мы говорим о мерах, можно выделить меры двух типов. Первый тип - это меры, которые должны приниматься во исполнение международного договора на межгосударственном уровне. Это совместные действия государств - участников данного договора. Например, когда договор предусматривает создание какого-либо контрольного органа за соблюдением данного договора или органа, который принимал бы обращения людей в связи с их жалобами на нарушение международных обязательств государством-участником. Скажем, в рамках контрольных механизмов Организации Объединенных Наций есть орган под названием "Комиссия по правам человека". Пакт о гражданских и политических правах предусматривает наличие Комитета по правам человека. И таких органов в виде комитетов или комиссий, занимающихся правами человека, достаточное количество, так как они предусмотрены разными международными договорами. В каждом таком органе должны работать представители государств. Деятельность этого органа нуждается в финансировании. Должны быть отлажены процедуры рассмотрения жалоб. Государства должны давать полную информацию по поводу жалоб в их адрес и т.п. Таким образом, здесь возникает великое множество различных вопросов.
Второй тип мер тоже связан с реализацией международных обязательств, но на внутригосударственном уровне. Это - принятие государствами собственных мер по реализации данного международного договора. Их обычно называют так: внутригосударственные меры обеспечения обязательств по договорам о правах человека. В частности, государство должно, во-первых, привести свое собственное законодательство, которое существовало к моменту принятия международного договора по правам человека, в соответствие со взятыми международными обязательствами. А это порой бывает проблемой. И в России, кстати, в этом отношении не все гладко.
Совет Европы - одна из международных организаций, участники которой разрабатывают международно-правовые акты по правам человека. Попасть в эту организацию не так-то просто. Существует строгий подход к решению вопроса о вступлении тех или иных государств в эту организацию. В чем же эта сложность заключается? А заключается она в том, что прежде чем принять государство в члены, допустить в свой круг и дать ему возможность взять на себя международные обязательства (связанные, в том числе и с правами человека), представители Совета Европы сначала проверяют, способно ли государство взять на себя эти обязательства или нет. Проверяют с какой точки зрения? В частности, с той точки зрения, в какой мере законодательство данного государства соответствует тем обязательствам, которые это государство могло бы взять на себя в рамках защиты прав человека. Вот на этом этапе и обнаруживается масса несоответствий.
Когда Россия вступала в Совет Европы, российское законодательство тщательно изучалось рядом комиссий из Совета Европы на предмет того, способна ли Россия взять на себя обязательства, записанные в Конвенции о правах и основных свободах человека 1950 года и дополнительных протоколах к этой Конвенции. Например, к моменту вступления России в Совет Европы встал вопрос о праве любого человека, кстати, записанном в международных конвенциях, свободно выбирать место жительства, свободно передвигаться по территории своей страны, свободно выезжать из своей страны и свободно возвращаться обратно. Это - одно из важных гражданских прав человека. По данной позиции у членов комиссии Совета Европы были к российской стороне совершенно конкретные вопросы. Они говорят: "Хорошо. Вы закон приняли. (Россия тогда успела принять закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"). Но этот закон в некоторых регионах России, и в первую очередь в Москве, реализовать трудно". О чем речь? А вот о чем. Существовало нормативно закрепленное положение о прописке в Москве. А что собственно такое "прописка"? Это то, что полностью противоречит принятому самой Россией закону и европейским нормам о свободе передвижения личности. И Конституционному Суду России уже пришлось вынести несколько решений по этому поводу. Конституционный Суд РФ рассматривал ходатайство граждан о нарушении их прав. Поводом послужила практика покупки в Москве квартир немосквичами. Сейчас жилплощадь можно улучшить не только путем получения квартиры, например, от местного муниципалитета, но и купив ее. Но те люди, которые покупали квартиру, были иногородними. Приобретая жилплощадь, они становились собственниками, но это не означало, что они автоматически получали прописку. Оказалось, что это совершенно разные вещи. Итак, в чем суть прописки? Она в том, что человек, прописываясь, получает разрешение от местных властей на проживание в городе Москве. Это зависит от какого-то должностного лица, ведающего вопросами прописки, т.е. от его усмотрения.
Однако такой разрешительный порядок полностью противоречит как действующему российскому законодательству, так и действующим нормам международного права. Действующее в России законодательство сейчас предусматривает не прописку как таковую, а совершенно иное понятие, называемое регистрацией. И природа регистрации совершенно иная, нежели природа прописки, потому что прописка в своей основе имеет разрешение, дозволение должностного лица, а регистрация - уведомление должностного лица. То есть человек, прибывший в Москву, в частности, в связи с приобретением жилья, уведомляет власти о том, что он приехал.
Так вот, когда Россия вступала в Совет Европы, надо было доказать европейцам, что прописка будет ликвидирована, а вместо прописки будет введена регистрация. Почему я об этом заговорил? А дело в том, что прописка оказалось настолько живучей, что на первый взгляд кажется, что она неистребима. Кстати, слово "прописка" раньше в законе отсутствовало. Оно использовалось только в подзаконных актах, в различных инструкциях. Тогда уже понимали, что нельзя в открытую в законе написать слово "прописка".
Так вот, вернемся к решению Конституционного суда РФ по поводу прописки. Конституционный Суд, в частности, рассмотрел жалобу двух граждан. Одна заявительница - жительница Казахстана, журналистка, работающая в одной из московских газет. Она купила в Москве квартиру. А потом убедилась, что ей невозможно сделать некоторые довольно важные вещи. В первую очередь, ей невозможно замуж выйти, несмотря на то, что она молодая и симпатичная. Во-вторых, с детьми, которых надо устроить в школу, могут быть проблемы. В-третьих, обязательно возникнут проблемы с поликлиниками, больницами и лечением вообще, потому что в Москве только прописанный может получить нормальную медицинскую помощь. Второй заявитель - участник Великой Отечественной войны, ветеран, инвалид. Он тоже купил (на последние деньги) квартиру в Москве, и оказалось, что от этого он не получил никаких прав. Он должен пользоваться по действующему законодательству всеми правами, которыми пользуется любой человек в Российской Федерации, но он не мог осуществить эти права. Рассмотрев эти заявления, Конституционный суд подтвердил, что не должно быть прописки, а должна быть регистрация. Потом началась длительная борьба уже Московской Мэрии с Конституционным судом, поскольку чиновники мэрии долго думали, как обойти решение Конституционного Суда. Потом нашли формулу. Это была просто гениальная формула, еще раз доказавшая простоту гениального. Они просто взяли и заменили слово "прописка" на слово "регистрация", но содержание регистрации оставили прежним - как и у прописки. Так что ничего не изменилось, потому что гражданину надо снова ходить по тем же инстанциям, собирать те же бумаги, делать все то же самое, что и при прописке.