Основаниями для оспаривания нормативного акта в суд являются:
1) несоответствие закону;
2) нарушение этим актом прав и законных интересов граждан;
3) принятие акта с нарушением компетенции и установленного порядка;
4) несоответствие акта закону по существу.
Требование о признании нормативного акта недействительным может сочетаться с другими мерами защиты, например с требованием о возмещении убытков, либо оно может носить самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь к самой констатации недействительности акта, препятствующего реализации права. С заявлением о признании нормативного акта недействительным в суд могут обратиться юридические лица, государственные органы и органы местного самоуправления, прокурор. В судебной практике сложилось правило, что сроков для оспаривания нормативных актов не существует, поскольку отношения, возникающие в связи с изданием нормативного акта являются длящимися.
При рассмотрении споров о законности нормативных актов суд вызывает в судебное заседание заявителя (гражданина, представителя организации, прокурора), а также должностное лицо или руководителя органа, издавших оспариваемый акт, либо их представителя. Дело, возбужденное по заявлению прокурора в интересах конкретного лица, рассматривается судом с обязательным участием этого лица. Неявка участников процесса в судебное заседание без уважительных причин не является препятствием для рассмотрения дела, но суд может признать явку этих лиц обязательной. Спор рассматривается в 10-дневный срок судом в коллегиальном составе либо судьей единолично с согласия лиц, участвующих в деле.
Суду нет необходимости обязывать орган или должностное лицо отменить признанный недействительными нормативный акт, поскольку признание такого акта недействительным по мотивам противоречия Конституции РФ и федеральным законам означает, что он не порождает правовых последствий со дня издания, о чем указывается в резолютивной части решения. В результате нормативный акт теряет юридическую силу и исключается из правового регулирования.
Признание нормативного акта недействительным относится к таким способам защиты прав и законных интересов, применение которых позволяет предупредить или пресечь нарушение субъективных прав и восстановить уже нарушенные в конкретном случае права и законные интересы. Этот способ защиты права необходимо отличать от неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления при рассмотрении любого конкретного дела. Неприменение правового акта судом относится к таким способам, цель которых подтвердить (удостоверить) защищаемое право либо прекратить (изменить) обязанность. Суд во всех случаях не должен применять незаконные акты любых государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и такие, признание которых недействительными не относится к его подсудности. Так, акты министерств и ведомств не могут быть признаны недействующими районным судом, однако последний не вправе применять эти акты, если они противоречат закону.
Административная юрисдикция арбитражных судов
Арбитражные суды являются специализированными экономическими судами, и их подведомственность определена как подведомственность судов специализированных. Арбитражное рассмотрение дел, по существу, является правосудием хозяйственного суда, действующего в сфере экономики. Правосудие этого суда направлено на разрешение двух основных видов дел: гражданских и административных (возникающих из административных правоотношений). Отсюда необходимо говорить о двух видах юрисдикции этого хозяйственного суда: гражданской и административной; и соответственно о двух формах судопроизводства: по гражданским и административным делам. Конституционный Суд РФ выделил в ряде своих постановлений административное судопроизводство как одну из форм осуществления судебной власти арбитражным судом10.
Арбитражно-процессуальный кодекс (АПК) РФ 1995г. относит к подведомственности арбитражных судов следующие виды административно-экономических споров или (по терминологии, принятой данным кодексом) экономических споров, вытекающих из административно-правовых отношений:
о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан;
о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке;
об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом;
о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания;
о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта.
Параметры административной юрисдикции арбитражного суда определяются не только подведомственностью административных дел, но и их подсудностью. Для рассмотрения административных дел в Высшем Арбитражном Суде (ВАС) РФ в соответствии со ст.11 ФКЗ "Об арбитражных судах Российской Федерации" и гл. 1-2 раздела II "Регламента Арбитражных судов Российской Федерации" создаются специализированные органы - судебная коллегия по рассмотрению споров, возникающих из административно-правовых отношений, а также судебные составы по административным делам численностью не менее 5 судей, формируемые из членов данной коллегии. Судебная коллегия по административным делам ВАС РФ рассматривает в первой инстанции административные споры, которые ст.24 АПК отнесены к компетенции ВАС РФ. Это - споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ, несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.
Критерием разграничения компетенции ВАС РФ и компетенции арбитражных судов является родовая подсудность дел, позволяющая методом исключения установить подсудность административных дел арбитражным судам субъектов РФ. Эти суды рассматривают в первой инстанции практически все дела, возникающие из административно-правовых отношений, за исключением тех, которые отнесены к ведению ВАС РФ. При этом ВАС РФ не может принять к своему производству и разрешить дело, подсудное арбитражному суду субъекта федерации. Арбитражные суды субъектов федерации являются основным звеном системы арбитражных судов, и в их структуре также образуются судебные коллегии и судебные составы по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Третье звено в системе арбитражных судов - федеральные арбитражные суды округов, которые не вправе рассматривать по первой инстанции никакие дела. Их назначение - проверка в кассационной инстанции законности решений арбитражных судов субъектов РФ, принятых ими в первой и апелляционной инстанциях, а также рассмотрение дел по вновь открывшимся обстоятельствам. В их структуре также действуют судебные коллегии по административным делам, а в рамках данной коллегии могут быть образованы соответствующие судебные составы.
Для исков к государственным органам и органам местного самоуправления, вытекающих из административно-правовых споров, установлена исключительная подсудность (ч.3 ст.29 АПК). Они предъявляются не по месту нахождения соответствующего органа, а в арбитражный суд этого субъекта федерации. В аналогичном порядке предъявляются административные иски о признании недействительными актов иных органов, расположенных на территории другого субъекта РФ. Такой иск подлежит рассмотрению в арбитражном суде субъекта федерации, к которому относится данный орган, а не по месту его фактического нахождения.
Участники административного судопроизводства в арбитражном суде - это те субъекты, которые непосредственно заинтересованы в исходе административного дела. Они выступают в процессе от своего имени и способны влиять на его ход благодаря предоставленному им комплексу процессуальных прав.
В состав участников административного судопроизводства в арбитражном суде входят:
суд (судьи), непосредственно разрешающий конкретное административное дело;
лица, участвующие в деле (стороны, третьи лица - ст.32 АПК), защищающие свои либо чужие права и законные интересы и имеющие юридическую заинтересованность в исходе дела;
представители, которые обеспечивают лицам, участвующим в деле, возможность их участия и представляют их интересы;
иные участники процесса, содействующие осуществлению правосудия (свидетели, эксперты, переводчики и т.д.).
В любом административно-правовом споре, рассматриваемом арбитражными судами, имеются как минимум две стороны, одна из которых обязательно представлена государственным и иным органом. Эти органы могут выступать в двух качествах: либо в качестве истца, либо в качестве ответчика. В качестве истца они участвуют процессе путем предъявления иска в защиту государственных и общественных интересов (ст.42 АПК), т.е. выступают от своего имени в защиту прав других лиц.