Органы исполнительной власти как субъекта административного права
Орган исполнительной власти - это организация, представляющая собой структурно обособленную единицу государственной администрации, посредством которой реализуются управленческие функции исполнительной власти и совершаются юридически значимые действия от имени государства. Эта организация имеет свою структуру, компетенцию, наделена оперативной самостоятельностью для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности. Основная задача органов исполнительной власти - осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов административного права. Специфику административно-правового статуса любого органа исполнительной власти определяют его функции и задачи, которые он реализует в процессе управления от имени государства в объеме и пределах своей компетенции.
Административная правосубъектность (право- и дееспособность) органов исполнительной власти возникает с момента их образовани.
Основными чертами, характеризующими административно-правовой статус органов исполнительной власти, являются:
наличие установленных правовыми нормами задач, функций и компетенции, содержание и объем которых определяет место органа в системе исполнительной власти;
подчиненность по линейному или функциональному принципу в иерархическом порядке, подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим, обязательность исполнения распоряжений вышестоящих органов, изданных в пределах их компетенции и предмета ведения;
оперативная самостоятельность в пределах компетенции;
подзаконный характер деятельности, т.е. на основе и во исполнение закона;
подконтрольность (в пределах и порядке определенном законом), законодательным и судебным органам и поднадзорность прокуратуре по вопросам законности действий и решений;
издание правовых актов определенного вида и юридической силы;
способ образования, реорганизации и упразднения.
Ядро административно-правового статуса органа исполнительной власти составляет компетенция, выражающая меру власти, которой он наделен для выполнения определенных задач. Компетенция - это строго определенный нормативно-правовыми актами объем властных полномочий (прав) и обязанностей органа исполнительной власти в отношении установленного для него предмета ведения. Ее следует отличать от функций и задач органа исполнительной власти: Через функции определяются основные направления его деятельности по достижению поставленных перед ним целей, а через компетенцию - пределы его властных полномочий и предмета ведения при осуществлении возложенных на него функций. Именно через компетенцию осуществляется вся исполнительно-распорядительная деятельность органов государственной администрации и определяются границы их ответственности перед государством и частными лицами.
Компетенция различных органов отличается по объему, т.е. по нормативно закрепленному перечню правомочий и обязанностей. Объем компетенции того или иного органа не есть раз и навсегда данная величина. Он может расширяться или сужаться на законном основании (путем издания соответствующих нормативно-правовых актов), в некоторых случаях фактически на основе сложившейся практики. При определенных условиях между органами исполнительной власти может возникать конфликт компетенций. Он может быть позитивным (когда несколько органов считают себя компетентными решить определенный вопрос) и негативным (когда ни один орган не считает себя уполномоченным решать данный вопрос).
Основными чертами компетенции органа исполнительной власти являются:
а) нормативное происхождение: она возникает на основе четко сформулированной нормы, определяющей ее объем;
б) императивность: устанавливается нормативным путем для осуществления публичного, а не для корпоративного интереса органа или личных интересов должностных лиц. Отсюда орган исполнительной власти обязан безоговорочно осуществлять компетенцию;
в) неотчуждаемость: компетенция как сфера императивных полномочий не может быть передана, за исключением предусмотренных законом случаев делегирования полномочий. Делегирование должно осуществляться только на основе закона и при наличии целесообразности посредством нормативно-правового акта с указанием причин передачи полномочий. Делегирование носит временный характер и орган, делегировавший исполнительно-распорядительные полномочия в любой момент может вернуть их обратно.
Обязанности органов исполнительной власти можно подразделить на общие и специальные. К общим в соответствии с действующим законодательством относятся обязанности действовать на основе принципов законности, соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, гласности. Специальные обязанности связаны со спецификой функций органов исполнительной власти и определяются соответствующими законами и положениями. Так, в соответствии с Законом "О безопасности" 1992 г. органы, обеспечивающие государственную безопасность обязаны давать разъяснения по поводу ограничения прав и свобод частных лиц. Согласно Закону "О милиции" 1991 г. органы милиции обязаны обеспечивать лицу возможность ознакомления с документами и материалами, в которых непосредственно затрагиваются его права и свободы, разъяснять основания и повод их ограничения и возникающие в связи с этим его права и свободы, разъяснять основания и повод их ограничения и возникающие в связи с этим его права и обязанности и т.д. В Положении о ГИБДД (ГАИ) 1998 г. содержится перечень обязанностей этого органа, включающий более 20 пунктов.
Конституция РФ (ст. 53) закрепляет обязанность государства по возмещению им ущерба причиненного действиями (или бездействиями) его органов и должностных лиц. Эта обязанность конкретизируются в текущем законодательстве. Так, в соответствии с Законом "Об органах федеральной службы безопасности" 1995 г. частные лица вправе требовать от органов ФСБ возмещения морального и материального ущерба, причиненного действиями ее должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей.
Орган исполнительной власти как субъект административного права имеет свою организационную структуру и штаты. Штатным элементом структуры органа является должность. Структура состоит из руководства (руководителя и его заместителей) и аппарата управления. Компетенция руководства определяется соответствующими правовыми актами. Аппарат органа исполнительной власти включает его структурные подразделения (управления, департаменты, отделы и т.д.) и их должностных лиц. Штаты органа определяются штатным расписанием, которое утверждается его руководителем. Штатное расписание - это правовой документ, в котором закреплено, кто, какие функции осуществляет и за что отвечает. Оно определяет перечень структурных подразделений, их наименование, должности, оклады.
Административно-правовой статус государственных служащих
Служащий - это лицо, связанное с аппаратом (органом) управления отношениями службы, т.е. лицо, предоставляющее за вознаграждение (жалование) свои личные профессиональные или технические услуги для осуществления управленческим аппаратом возложенных на него функций. Отношения службы связаны с определенным видом социальной деятельности - управленческой деятельностью, которая осуществляется как в государственной, так и негосударственной сферах (муниципальная служба, служба в платном аппарате коммерческих и некоммерческих организаций).
Государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Она включает федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ, и государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении. Административная правосубъектность государственного служащего возникает с момента замещения (занятия) им определенной должности. Статус должности определяет объем правосубъектности служащего, его социально-правовое положение. Должность - первичная социально-организационная структурная единица государственного органа или учреждения, определяющая служебное место и роль замещающего ее лица, комплекс его прав и обязанностей, а также требования к профессиональной подготовке.
Государственные должности в соответствии с Законом "Об основах государственной службы РФ" 1995 г. подразделяются на три вида:
государственные должности категории "А" (политико-судебные) - должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий определенного государственного органа (должности Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ, руководителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутатов, министров, судей и др.);
государственные должности категории "Б" - должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А" (должности помощников (советников) Президента, Председателя Правительства, Председателя Государственной Думы, министра и т.д., руководителя администрации Президента РФ, Руководителей Аппаратов Правительства, Федерального Собрания, Верховного Суда и т.д.);
государственные должности категории "В" - это должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий (должности начальников управлений и отделов в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства и т.д., заместителей министров, начальников департаментов, управлений отделов федеральных органов исполнительной власти, других сотрудников этих органов и т.д.).