Правовые нормы Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон) основываются на материально-правовых положениях Гражданского кодекса РФ. Главное предназначение Закона заключается в развитии и конкретизации отдельных норм ГК РФ с целью регламентации процедуры государственной регистрации прав на недвижимость.
На упорядочение отношений в указанной сфере были также направлены усилия дореволюционного российского законодателя в рамках подготовки проектов Гражданского и Вотчинного Уложений в конце XIX века. Примерно в то же время аналогичная работа велась в Германии, где в отличие от России она пришла к логическому завершению и в 1896 году ознаменовалась принятием ряда основополагающих нормативных актов, в т.ч. Германского Гражданского Уложения (ГГУ), Положения о поземельной книге (далее — Положение). Данное Положение по своему смыслу и содержанию в значительной степени соответствует российскому Закону о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 21 июля 1997 г.
Учитывая известную близость отечественной и немецкой правовых систем, небезосновательное мнение о том, что Германия создала один из самых совершенных в мире правовых механизмов управления поземельной собственностью, а также должное стремление современного российского законодателя ориентироваться в своей деятельности на лучшие достижения отечественной и зарубежной правовой науки, авторам представляется небезынтересным проанализировать нормативные положения российского и германского законодательства, касающиеся регулирования отношений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Сравнительный анализ будет касаться вопросов организации и статуса регистрирующих органов, понятия «земельный участок», регистрационной процедуры, юридического содержания государственной регистрации, а также защиты прав участников оборота недвижимости в связи с государственной регистрацией прав.
Регистрационые органы
В соответствие с п. 1 ст. 9 Закона государственная регистрация прав на недвижимое имущество проводится учреждением юстиции по государственной регистрации прав на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества. Данное учреждение представляет собой государственный орган, который является юридическим лицом (п. 5 ст. 9). На федеральном уровне деятельность региональных учреждений юстиции курируется Министерством юстиции РФ (ст. 10 Закона, п. 1 Постановления Правительства РФ от 01.11.97 № 1378), которое координирует работу по созданию учреждений юстиции по регистрации прав, осуществляет правовой контроль над их деятельностью, ведет методическую работу, обеспечивает соблюдение правил ведения Единого государственного реестра прав (ЕГРП), организует обучение и повышение квалификации работников в системе государственной регистрации прав, выполняет иные, установленные законодательством полномочия.
Принцип обособленности регистрационных органов характерен также и для германской модели государственной регистрации прав, однако соответствующие функции возложены здесь на специальный отдел при судах общей юрисдикции — так называемое Ведомство поземельной книги (абз. 1 § 1 Положения о поземельной книге 1896 г.). В связи с этим решение российского законодателя следует оценить как более сложное и обременительное для казны. По германскому праву Ведомство поземельной книги не является независимой частью суда. Это означает, что единые правила, регламентирующие деятельность Ведомства, устанавливаются непосредственно министерствами юстиции федерации и федеральных земель, без принятия дополнительных законодательных актов. Кроме того, в качестве непосредственной надзорной инстанции для регистрационных органов здесь выступает президент соответствующего окружного суда (вторая судебная инстанция). В этом случае оценку всех юридически значимых действий сотрудников Ведомства поземельной книги осуществляют высокопрофессиональные юристы, контролирующая деятельность не сталкивается с какими-либо проблемами, поскольку ее проводят опытные судьи. В связи с этим не требуется дополнительного создания самостоятельного подразделения в общегосударственной системе юстиции.
Статус государственного регистратора прав определен в ст. 15 Закона. Регистратор является государственным служащим, замещающим ведущую государственную должность. Особенности прав и обязанностей должностных лиц учреждения юстиции по регистрации прав как государственных служащих регулируются законодательством Российской Федерации. На должность государственного регистратора прав могут быть назначены лица, имеющие высшее юридическое образование или опыт работы в органах, осуществляющих регистрацию прав на недвижимость, не менее двух лет, прошедшие специальные курсы и сдавшие квалификационный экзамен в соответствии с требованиями, установленными Минюстом РФ. Более подробно квалификационные требования к регистратору прав, его права и обязанности определены в Примерном положении об учреждении юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (утв. Постановлением Правительства РФ от 06.03.98 № 288).
В отличие от российского германское законодательство не выделяет особо должность государственного регистратора, возглавляющего учреждение юстиции по регистрации прав. Необходимость в этом отсутствует, поскольку, как было указано выше, Ведомство поземельной книги является лишь обособленным подразделением суда. Статус всех регистраторов прав в ФРГ равнозначен. Председатель суда с согласия действующих регистраторов назначает из их числа руководителя Ведомства поземельной книги, который организует работу Ведомства.
Правовой статус и должностные обязанности государственных регистраторов в Германии закреплены в специальном Законе о государственном регистраторе прав от 5 ноября 1996 г. Данный Закон содержит квалификационные требования к лицам, претендующим на должность государственного регистратора прав (§ 2 Закона), перечень полномочий судей, которые передаются для исполнения регистраторам (§ 3 Закона), регламентацию отношений между регистратором и надзорной инстанцией — президентом окружного суда (§ 5 Закона). Здесь также урегулированы права и обязанности регистратора (§ 9 Закона).
Отличительной особенностью правового статуса регистратора прав в Германии является тот факт, что в процессе своей профессиональной практики он исполняет отдельные полномочия, возложенные германским законодательством на судей. Основным принципом регистрационной деятельности является принцип независимости от административных указаний и связанности регистратора исключительно правом и законом (§ 9 Закона). Благодаря указанной норме законодатель исключил возможность произвольного административного влияния на регистрационную практику.
Понятие "земельный участок"
Современное российское законодательство не содержит определения земельного участка, указывая лишь на то, что земельные участки относятся к недвижимому имуществу (ст. 130 ГК РФ) и права на них подлежат государственной регистрации (п. 2 ст. 8, ст. 131 ГК РФ, ст. 1 Закона о государственной регистрации прав).
Немецкому законодательству, напротив, известны две различные легальные дефиниции земельного участка:
а) земельный участок в кадаст-рово-техническом смысле представляет собой ограниченную часть земной поверхности, отделенную от соседних участков межевыми знаками, которой в установленном порядке государственным кадастровым органом присвоен уникальный номер (кадастровый номер).
б) земельным участком в правовом смысле признается отдельный земельный участок, который зарегистрирован в качестве такового в поземельной книге.
Различия между приведенными выше определениями становятся более понятными, если иметь в виду следующие особенности германского законодательства. В ФРГ земельный кадастр выступает в качестве необходимой основы для поземельной книги (реестра прав). Права на земельный участок могут быть зарегистрированы только после того, как земельному участку в результате натурных измерений был присвоен кадастровый номер. Таким образом, земельный кадастр в Германии выступает как составляющая часть поземельной книги, поэтому при последующей регистрации правовых изменений в отношении объекта недвижимости собственнику не нужно вновь представлять план земельного участка, как того требует п. 1 ст. 17 и п. 4 ст. 18 Закона о государственной регистрации прав. Подобное правовое регулирование в значительной степени облегчает оборот недвижимости. При этом правообладатели при переходе прав на земельный участок не несут дополнительных затрат, связанных с изготовлением кадастрового плана, т.к. в любой момент они имеют возможность обратиться в кадастровое бюро для ознакомления с данными государственного земельного кадастра, получить сведения о межевых знаках, месторасположении объекта, изготовить копию плана участка.
В случае если площадь и границы земельного участка изменяются в процессе межевания (например, собственник разделяет земельный участок на два самостоятельных участка или продает несколько квадратных метров своего участка соседу), то результаты наземных кадастровых работ фиксируются землеустроителями в специальном ведомственном документе — Акте об изменениях границ земельного участка. Здесь указываются исходные и новые кадастровые данные, характеризующие технические параметры земельного участка. Настоящий акт является основанием для внесения соответствующих изменений в поземельную книгу.
Земельный участок в правовом понимании представляет собой определенные кадастровые номера, обозначенные текущим номером в инвентаризационной описи формуляра поземельной книги. По общему правилу, закрепленному как в российском, так и в германском законодательстве, каждый земельный участок в кадастрово-тех-ническом смысле должен быть зарегистрирован в отдельном формуляре поземельной книги (разделе ЕГРП) (абз. 1 § 3 Положения; п. 6 ст. 12 Закона о государственной регистрации прав). Однако германское право предусматривает также возможность регистрировать несколько земельных участков, обозначенных разными кадастровыми номерами, под одним текущим номером в инвентаризационной описи формуляра поземельной книги. Последствием такой регистрации является то, что несколько самостоятельных в када-строво-техническом (физическом) понимании земельных участков, принадлежащих одному собственнику, юридически будут рассматриваться как один объект недвижимости (абз. 1 § 890 ГГУ). Преимущества такого подхода проявляются, например, при необходимости одновременного обременения всех указанных участков. В данном случае потребуется совершение только одного регистрационного действия, в то время как в соответствие с российским законодательством регистрацию придется осуществлять по каждому объекту в отдельности. Германское право допускает также возможность регистрации в одном формуляре поземельной книги прав на несколько самостоятельных с юридической точки зрения земельных участков (§ 4 Положения).