Это ведет к дроблению объектов социально-экономического управления, их двойному подчинению — региональной администрации и федеральному центру, что усложняет структуру управления и процесс принятия решений. С одной стороны, необходимость решения вопросов региональной жизни в центре сдерживает инициативу и самостоятельность региональных властей; С другой стороны, стремление центра к всеохватывающему контролю, истоки которого восходят к временам союзного Госплана его планированием вплоть «до последнего винтика», приводит к чрезмерной загрузке федерального правительства текущими вопросами вместо сосредоточения его на проблемах стратегического управления.
Такая управленческая ситуация в России обусловлена целым рядом объективных и субъективных факторов.
Во-первых, Конституция Российской Федерации определяет чрезвычайно широкий круг вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Наличие такой области двойного подчинения, управление которой сопровождается противоречиями между центральной и региональной властью, требует конкретного подхода и специальных решений в каждом отдельном случае. Так, например, трактовка пункта об установлении общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации может привести к устраивающему обе стороны решению только в результате длительного процесса переговоров и компромиссов.
Во-вторых, в России сложились общенациональные (или даже транснациональные) финансово-промышленные группы, имеющие свои интересы в регионах и стремящиеся их отстаивать с помощью центральной власти, заручившись поддержкой государственных чиновников. Интересы этих групп сталкиваются в ходе приватизации, развития банковской сферы, проведения экспортно-импортных операций и т.д.
В-третьих, установились особые отношения того или иного региона с Москвой, выражающиеся, например, в наличии представителей регионального «землячества» в различных органах центральной власти.
В-четвертых, в ходе выборов региональных властей центр поддерживает тех кандидатов, которые наиболее подходят для проведения сбалансированной политики общегосударственной направленности, стремясь не допустить победы популистов или экстремистов.
В-пятых, только центр может выступать арбитром в территориально-отраслевых или межрегиональных конфликтах, стремясь разрешать их с учетом прежде всего федеральных интересов.
Формирование органов центральной и местной власти в современной России.
В России существуют три уровня власти, создаваемых независимо друг от друга: центральная (федеральная), региональная (в субъектах Федерации) и местная (муниципальная).
Центральные органы власти, порядок их формирования и организация деятельности находятся в ведении Федерации. По Конституции главой государства является Президент, который избирается гражданами на четыре года посредством всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Законодательным (и представительным) органом российского государства является Федеральное Собрание. Верхняя палата парламента — Совет Федерации — формируется. Туда входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. Нижняя палата парламента — Государственная Дума (450 депутатов) — избирается гражданами сроком на четыре года.
Исполнительным органом Российской Федерации является Правительство. Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров.
В систему органов судебной власти России входят Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды. Судьи назначаются Советом Федерации по представлению Президента.
Региональные органы власти устанавливаются субъектами Федерации самостоятельно. Она также разделяется на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Общим для всех субъектов Российской Федерации является то, что их законодательные органы государственной власти состоят из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более четырех лет.
Что касается исполнительных органов власти, то ситуация здесь сложная. В республиках отчетливо проявилась тенденция к становлению института президентства. Пока еще нет единообразного варианта решения данной проблемы, но налицо стремление к тому, чтобы президент возглавлял исполнительную власть.
В краях, областях и автономных образованиях главы исполнительной власти также избираются гражданами либо законодательным собранием (думой). Некоторые субъекты Федерации наряду с губернаторами, главами администрации в структуру исполнительной власти включили еще и пост председателя правительства.
3. Местное самоуправление
Статья 12 Конституции Российской Федерации
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Особое место в механизме управления страной занимает местное самоуправление. Оно начинается там, где заканчивается функционирование органов государственной власти.
Органы местного самоуправления отделены от государственной власти. Отсюда разнообразие способов формирования исполнительных и представительных органов местного самоуправления.
В соответствии с действующим законодательством главы местных администраций получили статус глав местного самоуправления (как правило, они избираются гражданами городских или сельских поселений).
Представительные органы местного самоуправления (дума, собрание представителей, местный совет и т.п.) избираются, как правило, на основе мажоритарной системы по одномандатным округам.
В малочисленных населенных пунктах (до 5 тыс. чел.) осуществление местного самоуправления возможно без образования представительного органа власти, а посредством собраний, сходов и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед населением.
Местное самоуправление осуществляется населением. В этих целях население использует как институты непосредственной демократии — местные референдумы и выборы, так и представительные органы, должностных лиц и т. д. Здесь не может быть какого-либо шаблона, поскольку местные сообщества отличаются друг от друга размерами территории, количеством населения, характером поселений (городских или сельских) и т. п. Но любые органы местного самоуправления обособлены от органов государственной власти и не входят в их систему. Общий принцип таков: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Этот принцип, однако, не означает, что местное самоуправление оторвано от государства и противостоит ему. Такой подход противоречил бы в первую очередь интересам самого местного самоуправления, которое немыслимо без государственной поддержки, государственных гарантий. Прежде всего:
1. Вся деятельность местного самоуправления развивается на основе и в соответствии с законами, действующими на территории государства. Это означает, что все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления.
2. Более того, государство своими актами может наделять местное самоуправление дополнительными полномочиями, переносить на них часть функций своих органов, передавать в муниципальную собственность новые объекты.
О разделении властей в местном самоуправлении можно говорить с очень большой натяжкой. Нельзя забывать, что здесь нет судебной ветви. Но и в распределении функций между представительными и исполнительными органами нет полной аналогии с государственным уровнем, тем более что исполнительный аппарат создается только в крупных территориальных единицах.
4. Особенности функционирования государственной власти в современной России
Государственная власть — это возможность и способность специализированных органов государства осуществлять руководство, управление жизнедеятельностью общества, быть арбитром в нем, обладать верховенством, суверенитетом и от имени общества применять принуждение. Она носит институционализированный характер, и ее функционирование определяется противоречивым единством деятельности институтов федерального центра, органов государственной власти субъектов Федерации и негосударственной власти местного самоуправления.
С момента разрушения жесткой вертикали государственной власти начался процесс функционального передела власти, суть которого состоит в том, что, во-первых, четко не определены полномочия государственной власти любого уровня, во-вторых, региональная и иная суверенизация, основанная на региональных законах, порой противоречащих Конституции 1993 г., другим нормативно-правовым актам, привела к асимметричности субъектов государственной и иной политической власти в России, что неизбежно повлекло за собой утрату единства государственности, ее кризис.
Кризис государственной власти стал перманентным, затяжным. В функциональном плане он выражается в том, что, с одной стороны, федеральные органы государственной власти вмешиваются в сферу компетенции нижестоящих органов власти субъектов Федерации, а с другой — региональные исполнительные власти вмешиваются в деятельность территориальных органов федеральной власти, в дела местного самоуправления. Механизм единогосударственного властвования тем самым разрывается, а точнее, он отсутствует. При отсутствии единой вертикали государственной власти отдельные ее институты занимаются не стратегическими функциями властвования, а тушением «пожаров», «латанием дыр». Утеря единого государственного интереса, отсутствие государственно-властной иерархии, слабость горизонтального поля субъектов государственности ведет к безвластию, неуправляемости процессов общественной жизни. Ее усиливают авторитаризм, криминализм и популистские настроения. Власть становится смешанной, гибридной, в которой лидеру, отдельным корпорациям и бюрократии принадлежит ведущее место. По мнению Г. Дилигенского политический порядок в России есть корпоративно-бюрократическая полиархия.