Наиболее показательными в этом отношении являлись случаи безакцептного списания денежных средств органами государственных внебюджетных фондов[4]. Например, органы Пенсионного фонда РФ при взыскании с плательщиков взносов недоимки руководствовались Порядком уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд РФ (утв. постановлением ВС РФ № 2122-I от 27 декабря 1991 г.), принятой на основании него Инструкцией (утв. постановлением Правления ПФР № 258 от 11 ноября 1994 г.), утвержденным Постановлением Правления ПФР № 72 от 22 июня 2000 г. Порядком начисления пеней и взыскания сумм недоимки, а также некоторыми другими актами (по большей части ведомственного характера). В соответствии с этими нормативными актами решения о взыскании задолженности по страховым взносам (равно как и инкассовые поручения) оформлялись и подписывались не руководителями ОПФР или их заместителями, а уполномоченными ПФР[5]. Такая практика являлась общепринятой, и банки были обязаны в безусловном порядке исполнять оформленные указанным образом инкассовые поручения[6]. Тем самым (с учетом преобладающей позиции арбитражных судов по рассматриваемому вопросу) плательщики страховых взносов фактически были полностью лишены права на судебное обжалование решений органов Пенсионного фонда. Более того, при предъявлении таких исков представители ПФР в суде зачастую сами ходатайствовали о прекращении производства по делу именно на том основании, что решение ОПФР вынесено ненадлежащим лицом.
Таким образом, сложившаяся к настоящему моменту арбитражная практика не признает подведомственными арбитражным судам иски о признании недействительными ненормативных актов налоговых органов, подписанных лицами не из числа руководства указанных органов. Вопрос состоит в том, насколько эта практика соответствует действующему законодательству. Представляется, что ее законность может быть подвергнута сомнению по следующим основаниям.
Анализируя содержание абз. 9 п. 2 ст. 22 АПК РФ, можно сделать вывод о том, что данной нормой предусмотрен ряд условий, определяющих подведомственность спора арбитражному суду. Во-первых, требование о признании недействительным может относиться только к ненормативному акту. Это означает, что обжалуемый акт должен иметь индивидуальный характер, то есть, в отличие от нормативного акта, устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц. Во-вторых, обжалуемый акт должен противоречить (не соответствовать) законам или иным нормативным правовым актам. И, наконец, в-третьих, указанным актом должны нарушаться права и законные интересы организаций и граждан. Никаких иных условий рассматриваемая норма не содержит, и неверным было бы прибегать в данном случае к расширительному ее толкованию и установлению дополнительных по отношению к ней требований. А ведь принятое на практике требование к специальному должностному статусу лиц, подписавших оспариваемый акт, является именно дополнительным условием по отношению к тем, которые установлены статьей 22 АПК РФ.
Подавая в арбитражный суд исковое заявление о признании недействительным ненормативного акта, налогоплательщик обращается за гарантированной ему государством защитой нарушенного права. При этом для него не имеет значения то обстоятельство, кем именно подписан обжалуемый акт. Существенным в подобной ситуации для налогоплательщика является лишь факт нарушения его имущественных прав ненормативным актом, который он и требует признать недействительным (на основании его несоответствия закону). Поэтому представляется, что ненадлежащее оформление ненормативного акта (подписание его не управомоченным на это лицом) не только ни в коей мере не должно ограничивать право налогоплательщика на оспаривание его в суде, но и само по себе может и, по мнению автора, должно являться основанием для удовлетворения исковых требований и признания такого акта недействительным.
Алексей Александров
[1] Не слишком существенным, хотя и примечательным, является в данном случае то обстоятельство, что указанные рекомендации выработаны на основании законодательства, утратившего на сегодняшний день силу (Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 5 марта 1992 г. и Закон РСФСР № 943-I от 21 марта 1991 г. "О Государственной налоговой службе РСФСР").
[2] См., например, Постановление Федерального Арбитражного Суда Московского округа от 16 марта 1999 года по делу № КА-А40/576-99
[3] Следует отметить, что действующие нормативные акты не содержат определения понятия "ненормативный акт". Правовая сущность этого термина определяется, в первую очередь, на основании общего смысла законодательства. Кроме того, косвенное определение ненормативного акта дано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 5 от 27 апреля 1993 г. "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", из которого можно сделать вывод о том, что ненормативный акт - это правовой акт индивидуального характера, то есть устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
[4] Об этих случаях теперь можно говорить уже в прошедшем времени: в соответствии с Федеральным законом № 118-ФЗ от 5 августа 2000 г. с 1 января 2001 года контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, уплачиваемых в составе единого социального налога (взноса), осуществляется налоговыми органами РФ. Исключение составляют взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, которые не включены в состав ЕСН и уплачиваются в соответствии с федеральными законами об этом виде социального страхования (ст. ст. 9, 11 Федерального закона № 118-ФЗ от 5 августа 2000 г.).
[5]Хотелось бы указать и на то, что согласно принятому Пенсионным фондом в нарушение НК РФ порядку решения о взыскании страховых взносов оформлялись в единственном экземпляре и до сведения налогоплательщика не доводились, что практически лишало последнего самой возможности оспорить их в судебном порядке до списания средств со счета.
[6]См. соответствующие указания, например, в Письме ЦБР № 016-17/4355 от 13 сентября 1999 г. и в Письме ГУ ЦБР по г. Москве № 17-0-10/1668 от 15 ноября 1999 г.