Законодатель (Верховный Совет РФ) должен был самостоятельно реализовать предоставленные ему Конституцией РФ полномочия. Делегирование полномочий законодателя органам исполнительной власти Конституцией не предусмотрено. Это отметил и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 1997 г. №16-П наделение законодательного органа Российской Федерации конституционными полномочиями устанавливать налоги означает также обязанность самостоятельно реализовывать эти полномочия.
Верховный Суд РФ, признавая Постановление №632 недействительным, в Решении №ГКПИ 2002-178 указал, что отнесение к ведению Правительства РФ установления существенных элементов налогового обязательства не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти.
В соответствии с п.5 ст.3 НК РФ, федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются настоящим Кодексом. Верховный Суд РФ в своем Определении от 04.06.2002 г. №КАС 02-232 отметил, что в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации деятельность Правительства Российской Федерации осуществляется на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. При этом, установление федеральных налогов отнесено к исключительной компетенции законодателя, а не к компетенции Правительства, и введение Правительством РФ такого налога обоснованно было расценено судом как нарушение определенного порядка введения федеральных налогов и сборов.
Конституция РФ и принятый на ее основании Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» не предусматривают компетенции Правительства РФ в сфере установления федеральных налогов. Таким образом, ВС РФ признал, что Постановление №632 принято Правительством РФ без соответствующих полномочий.
Конституционный принцип законного установления налогов и сборов был положен и в основу Налогового кодекса РФ, часть первая которого вступила в силу с 01.01.1999 г. В соответствии с п.5 ст.3 НК РФ федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются НК. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК либо установленные в ином порядке, чем это определено НК. Согласно ст.17 НК налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения. Плата за загрязнение окружающей среды не была установлена ни Налоговым кодексом, ни другим законодательным актом о налогах и сборах.
В соответствии с п.3 ст.3 НК РФ недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав. Исходя из данного принципа, а также определения налога как обязательного, индивидуально безвозмездного платежа, взимаемого с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности денежных средств, можно заключить, что незаконно установленный налог препятствует осуществлению налогоплательщиками права собственности, гарантированного им ст.35 Конституции РФ.
Интересен также тот факт, что плата за загрязнение окружающей среды названа Конституционным Судом в Определении №284-О не налогом, а сбором. Следует не согласиться с таким подходом, для чего необходимо проанализировать основные отличия правовой природы налога и сбора. Налог - это индивидуальный безвозмездный платеж в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, а сбор - это взнос, уплата которого плательщиком является одним из условий совершения в отношении него государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Такое определение приводит Налоговый кодекс РФ в статье 8.
Следовательно, основным отличительным признаком сбора является его индивидуальная возмездность, чего нельзя сказать о плате за загрязнение окружающей среды. Налогоплательщик не получает ничего взамен за уплаченные им в бюджет суммы. В частности, государство не гарантирует налогоплательщику благоприятную окружающую среду в зависимости от уплаты либо неуплаты данного платежа. Обязанность по обеспечению благоприятной окружающей среды является для государства конституционной и не может быть обусловлена выполнением налогоплательщиками каких-либо встречных обязательств.
Если воспринять подход КС РФ к определению платы за загрязнение в качестве сбора, то можно любой налог отнести к категории сбора. Например, налог на пользователей автомобильных дорог можно назвать сбором, взимаемым для покрытия затрат государства на ремонт и создание автомобильных дорог общего пользования. Логика та же, проблема в одном – индивидуальная возмездность отсутствует.
В то же время, любой налог возмезден и предназначен для покрытия определенных расходов государства. И в отличие от сбора сущность налога состоит в его «общей» возмездности, в невозможности налогоплательщика требовать получения последним от государства определенного набора социальных благ в обмен на уплату налога и в зависимости от суммы налога, перечисленной в бюджет.
Кроме того, в отличие от сбора, государство не совершает никаких юридически значимых действий в отношении налогоплательщика в обмен на перечисление определенной суммы платы за загрязнение окружающей среды.
Предположение же Конституционного Суда о том, что взимание платы за загрязнение окружающей среды обусловлено включением последней в доходы бюджетов, еще раз подтверждает тезис о крайней непоследовательности КС РФ в принятии решений. Ведь еще в Постановлении от 18 февраля 1997 года №3-П КС РФ указал, что федеральные налоги и сборы и федеральный бюджет - самостоятельные сферы правового регулирования, что требует, в частности, установления федеральных налогов и сборов федеральными налоговыми законами. И если такую непоследовательность допускает суд, решения которого окончательны и не подлежат обжалованию, остается надолго забыть про тезис о правовом государстве и о возможности построения такового в России в ближайшее время.
Следует отметить, что Арбитражный процессуальный кодекс РФ предоставляет налогоплательщику дополнительные гарантии защиты нарушенных прав. Так, ст.13 АПК РФ устанавливает, что арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Следует заметить, что законодателем приведенный принцип приоритета нормативного акта, имеющего большую юридическую силу, при рассмотрении дела был расширен по сравнению с АПК РФ 1995 года. Ранее в ст.11 АПК данное правило было сформулировано следующим образом: «арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа закону, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает решение в соответствии с законом». Таким образом, издание нормативного акта с превышением полномочий является лишь одним из возможных оснований для противоречия акту с большей юридической силой, и, соответственно одним из оснований применения именно нормативного акта большей юридической силы.
Как было показано выше, Постановление №632 противоречит целому ряду нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, а именно: Закону РФ «Об основах налоговой системы в РФ», Постановлению ВС РФ №3255-1, Конституции РФ, Налоговому кодексу РФ, а значит не подлежит применению арбитражным судом при рассмотрении конкретного дела.
Но даже руководствуясь правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении №284-О, налогоплательщик может уменьшить сумму платы за загрязнение окружающей среды в 94 раза, при этом вернув излишне уплаченные суммы из бюджета.
Постановлением №632 установлен только порядок определения платы за загрязнение окружающей природной среды. При этом согласно п.2 Постановления №632 определение базовых нормативов платы возложено на Минприроды РФ и некоторые другие органы исполнительной власти. Причем, органы исполнительной власти субъектов РФ также получали право утверждать базовые нормативы. Следовательно, базовые нормативы, являющиеся по своей правовой природе налоговыми ставками по федеральным налогам, к которым и относятся платежи за пользование природными ресурсами, устанавливались в том числе и региональными государственными органами!
Базовые нормативы были утверждены совместным Письмом Минприроды РФ, Минэкономики РФ и Минфина РФ от 27.11.1992 г. В дальнейшем, неоднократно письмами Минприроды РФ, Госкомэкологии РФ и Министерства природных ресурсов РФ устанавливались коэффициенты индексации платы за загрязнение окружающей среды (в размере до 94 раз). Следует заметить, что ни один из указанных документов не был зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ и не был опубликован для всеобщего сведения.
Государственная регистрация ведомственных нормативных актов была предусмотрена Постановлением Правительства РФ от 08.05.1992 г. №305, в соответствии с п.1 которого государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер, вводится с 15 мая 1992 г. Причем, ведомственные нормативные акты вступают в силу со дня присвоения им номера государственной регистрации, если в самом акте не установлен более поздний срок вступления в силу.