Очевиден и результат дисбаланса между большим объемом властных полномочий и отсутствием жесткой регламентации правоприменительной деятельности органа валютного контроля. Им оказывается фактическое ограничение свободы проведения текущих операций, связанных с осуществлением внешней торговли, поскольку вывод о наличии или отсутствии события правонарушения делается региональным управлением ВК не на основе однозначно определенного федеральным нормативным актом критерия, а зависит в большой степени от таких субъективных факторов, как профессионализм и добросовестность его должностного лица. Вследствие этого валютная операция, определенная в ходе таможенно-банковского валютного контроля как правомерно проведенная текущая, зачастую квалифицируется региональным управлением валютного контроля как недопустимая и запрещается под угрозой применения санкций, что может привести и приводит к срыву внешнеторговых сделок. По всей видимости, выходом из этой ситуации могло бы стать, во-первых, более четкое разграничение полномочий органов валютного контроля, а во-вторых, обязательное следование указанными органами при проверках и расследованиях требованиям существующих процедурно-процессуальных норм и критериям, сложившимся в системе таможенно-банковского валютного контроля.
Во-вторых, велика роль другого негативного фактора - отсутствия традиции корректного систематического толкования актов, регламентирующих валютные отношения, российскими правоприменительными органами, включая арбитражные суды субъектов Российской Федерации и некоторые федеральные арбитражные суды округов..
Валютное законодательство относится к публично-правовой сфере, для которой характерно использование разрешительного типа регулирования: разрешено только то, что прямо предписано в тексте нормативного акта, все остальное запрещено. Такой разрешительный порядок регламентирования распространяется на любые действия всех субъектов валютных правоотношений: как на участников внешнеторговой деятельности (резидентов и нерезидентов), так и на органы валютного контроля. Этот подход и должен был бы стать ключевым в правоприменительной практике органов валютного контроля и судов. Однако, анализ существующей практики разрешения дел как региональными управлениями валютного контроля Министерства финансов РФ, так и судами по делам об оспаривании этих решений, свидетельствует об обратном.
Отсутствие в законодательстве подробной регламентации действий региональных управлений валютного контроля уже отмечалось в настоящей статье, остается только добавить, что практика самих этих органов, при поддержке арбитражных судов, пошла по пути недопустимо расширительного толкования рамок их полномочий. Фактически игнорируются элементы и признаки валютного правонарушения, установленные федеральными нормативными актами Центрального Банка, Государственного таможенного комитета, а также процедурно-процессуальная сторона проведения соответствующих проверок.
Характерной чертой правоприменительной практики по вопросам, связанным с валютными правоотношениями, является отсутствие разграничения публично-правовых и частно-правовых начал при разрешении дел и споров. Так, контроль за соответствием валютной операции требованиям валютного законодательства зачастую подменяется ревизией содержания гражданско-правовой сделки, причем осуществляется такая ревизия исключительно на основании толкования правоприменительным органом нормы частного права, в том числе и международного торгового обычая. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации уже отмечал такую тенденцию и в пункте 17 своего Информационного письма от 31.05.2000 № 52 года указывал на недопустимость подмены одного из этих понятий другим. Однако и сегодня такой стереотип мышления правоприменителя широко дает себя знать и приводит к безусловно неоправданному вмешательству государственных органов во внешнеторговую деятельность частных лиц вопреки положениям пункта 8 статьи 4 Закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». При этом надо учесть, что целью этого закона является, в частности, обеспечение условий эффективной интеграции экономики Российской Федерации в мировую экономику.
Иллюстрацией положений настоящей статьи может стать практика Приокского регионального управления валютного контроля МФ РФ, а также практика разрешения дел по оспариванию его решений соответствующими судами.
На протяжении ряда лет, начиная с 1999 года Приокским РУ ВК выносятся постановления о привлечении к административной ответственности рязанских, тульских, брянских, калужских предприятий, ведущих внешнеэкономическую деятельность, и расположенных в зоне деятельности этого регионального управления, за невыполнение обязанности по ввозу на территорию Российской Федерации товаров, стоимость которых эквивалентна уплаченным за них денежным средствам. Споры по обжалованию этих постановлений решаются арбитражными судами субъектов Российской Федерации и Федеральным Судом Центрального Округа в пользу Приокского регионального управления ВК МФ (см., например, Постановление Федерального Арбитражного Суда Центрального Округа от 22.01.2002 г. № А68-159/АП-01, Постановление Федерального Арбитражного Суда Центрального Округа от 14.06.2002 г. № А-68-52/АП-02).
Обоснование решений органа валютного контроля и мотивировочная часть соответствующих решений и постановлений судебных органов весьма показательны и полностью совпадают по сути, поэтому для подтверждения тезисов настоящей статьи кратко изложим основные их положения.
Общим для упомянутых постановлений Приокского регионального управления ВК является то, что они вынесены в отношении внешнеторговых контрактов, по которым осуществляется импорт товаров на условиях поставки, отличных от EXW. Большинство контрактов заключены и исполнены на условиях CIP пункт назначения, CIF пункт назначения или CPT пункт назначения (термины понимаются сторонами контракта в соответствии с Правилами Инкотермс в соответствующей редакции Международной Торговой Палаты). Нарушение валютного законодательства усмотрено Приокским региональным управлением в том, что в цену товара включены затраты продавца по выполнению им своих обязанностей по договору купли-продажи, предусмотренные базисным условием поставки (для CIP и CIF – транспортировка и страхование товара, для CPT - транспортировка), а в соответствии с толкованием условий Инкотермс, даваемым правоприменительными органами, оплата фрахта и страхования товара (CIF, CIP) или транспортировки товара (CPT) возлагается на продавца без компенсации данных расходов в цене со стороны покупателя. Таким образом, по мнению правоприменителя, российским импортером не ввезено товаров на сумму, равную сумме страхования и транспортировки (транспортировки), следовательно, им совершена капитальная валютная операция без лицензии Центрального Банка. Суммарные санкции, примененные Приокским региональным управлением ВК по такого рода постановлениям исчисляются сотнями тысяч долларов.
Симптоматично, что органом валютного контроля и судебным органом при квалификации ими характера валютной операции применены не нормы российского валютного законодательства, исключающие такого рода ошибочный подход, а обычай торгового оборота, который, вероятно в силу своей новизны для российского правоприменителя, оказался истолкован некорректно, без учета правовой природы договора международной купли-продажи товаров и повсеместной единообразной практики.
Необходимо с сожалением отметить, что в данной ситуации, которая носит уже характер сложившейся правоприменительной практики, налицо противоречие между содержанием нормы права и результатом ее реализации на стадии толкования и применения. Такое несоответствие приводит к фактическому ограничению проведения текущих операций по внешнеторговым сделкам. Неправомерность этого ограничения очевидна как в смысле российского действующего Закона о валютном регулировании и валютном контроле, так и в смысле Соглашения Международного Валютного Фонда и Соглашений ВТО.
Выход из сложившейся ситуации видится, прежде всего, в системной эволюции взаимосвязанных ветвей российского законодательства – таможенного и валютного. Причем процессуальные аспекты должны занять далеко не второстепенное место в этом процессе. Они должны стать тем «скелетом», который дисциплинирует правоприменителя и определяет четкие рамки и критерии принятия им решений. В том, что касается возможности судебной защиты прав частных лиц, очевидно нарушенных в результате некорректного применения норм права, то, хочется надеется, что новый Арбитражный процессуальный кодекс с его возможностью прямого обращения в Высший арбитражный суд, позволит «исправить» пороки правоприменения. Растущее понимание в деловой и юридической среде принципов международного экономического права и его норм также внушает оптимизм и со временем должно стать мощным фактором, способствующим формированию правоприменительной практики, не противоречащей духу и содержанию обязательств России, связанных с ее членством в глобальных международных организациях.