Озиев Тамерлан Таймуразович, соискатель кафедры конституционного права и отраслевых юридических дисциплин Московского городского педагогического университета
Понятия формы и содержания права всегда имели большое теоретическое и практическое значение. Динамично развивающиеся процессы федерализации и демократизации современного Российского государства требуют обязательного урегулирования внутри федеративных отношений правовыми актами, иерархия и смысл которых исходят и подчинены Основному закону РФ (Конституции России).
Одно из основополагающих требований, предъявляемых к форме и содержанию права, есть обязательное их соответствие устанавливаемым Конституцией Российской Федерации принципам, важнейшим из которых является принцип единства системы государственной власти (ст. ст. 6 –11 Конституции РФ).
Последнее означает, что само осуществление власти происходит не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. Данное обстоятельство интересно в рассмотрении двух моментов, которые обеспечивают действия государственной власти:
участие субъекта федерации в выполнении функций федеральных органов власти;
разграничение полномочий государственной власти «по вертикали».
Первый из отмеченных моментов выражается в том, что природа федеративного государства, призванная обеспечить единство целей и интересов всех его субъектов, не позволяет последним в процессе осуществления власти замыкаться пределами узконациональных или региональных границ. Государственные органы субъектов федерации имеют возможность подключаться к осуществлению государственной власти в масштабе территории всей России путем участия в решении общефедеральных вопросов, отнесенных к ведению центральных органов Российской Федерации.
В силу Конституции Российской Федерации ее территория является единой и целостной, образуемой территориями республик – национально-государственных единиц, автономных и региональных субъектов РФ. Теперь именно Конституцией РФ, Федеральными законами, Федеративным договором и иными договорами определяются пределы ведения как федеральной государственной власти, так и власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Целостность Российского государства обусловливает единую систему власти, которая предполагает наличие общефедеральных органов государственной власти, действующих в пределах всей ее территории, включая территории субъектов федерации. При этом, согласно п.2 статьи 11 Конституции РФ, субъекты федерации осуществляют свою государственную власть через образуемые ими органы государственной власти.
Система органов власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, но должна при этом исходить из единых основ конституционного строя РФ и общих принципов организации органов представительной и исполнительной власти, определяемых федеральным законом (п.1 статьи 77 Конституции). Соответственно входящие в состав РФ республики создают свои законодательные и исполнительные органы, обладающие всеми прерогативами высших органов государственной власти (президенты, Государственные или Верховные Советы, правительства).
В свою очередь, в пределах национальных или региональных субъектов – краев, областей, автономных единиц и других, властные отношения регулируются таким образом, что полномочия и порядок деятельности законодательных собраний и администрация края, области и так далее определяются именно в качестве осуществления государственной власти в соответствующей сфере (представительной и исполнительной).
Однако выходить за пределы границ, определенных п.1 ст. 77 Конституции, в процессе организации своей системы государственной власти субъекты федерации не вправе, чем обеспечивается принципиальное единство всей властной организации в Российской Федерации.
Это обстоятельство особо было подчеркнуто в Указе Президента РФ, посвященном конституционно-правовой реформе в субъектах РФ. Пунктом 2 данного Указа предлагается соответствующим органам субъектов федерации при подготовке и принятии их нормативных правовых актов исходить из закрепления федеративного устройства России в качестве основы ее конституционного строя и обеспечивать ее государственную целостность, единство систем государственной власти и иные принципы федерализма, установленные Конституцией. Одновременно, вплоть до издания специального федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов субъектов федерации, всем субъектам предписано воздержаться от принятия собственных актов, которыми устанавливались бы принципы организации и система органов власти в соответствующих субъектах.
Еще более четко единство властной организации устанавливается применительно к осуществлению властных полномочий исполнительной власти, поскольку Конституция (п. 2 ст. 77) закрепляет исполнительную вертикаль в качестве единой системы исполнительной власти, охватывающей федеральные органы и органы субъектов федерации. Подобная вертикаль не предусматривается применительно к соответствующим уровням представительных и судебных органов.
Одной из активно развивающихся форм внутри федеративного регулирования, являются конституционно – правовые договоры.
Президент Российской Федерации в своих ежегодных посланиях к Федеральному Собранию (от 30.03.1999 года, от 19.04.2002 года), не раз отмечал значимость конституционно - правовых договоров. "Эти договоры и соглашения способствуют конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Следует внимательно отнестись к раздающейся критике договорного процесса. Однако нельзя забывать, что на сегодняшний день заключено уже 42 договора с органами власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 конкретных соглашений к ним, в рамках которых регулируются многие вопросы хозяйственной жизни" – заявляет в своем послании В.В. Путин.¹
Вместе с тем, объективно справедливой видится критика со стороны Президента России в отношении практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации.
_________________
¹СМ.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию 1999 г. «Россия на рубеже веков» – М.: Юрид. лит., 1999.
Некоторые их них, действительно, не всегда используются с позиции соответствия их содержания конституционным принципам, не преследующих цели усматривать специфику конкретного региона, а значит далеких от истинного договорного предназначения.
Именно в отношении данных договоров Президент высказал следующее: «...на практике существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации. А в конечном счете, значит - и между гражданами, которые проживают в разных территориях России. Недаром из 42 имевших такие договоры субъектов - 28 их уже расторгли. Причем, в большинстве случаев разграничение произошло лишь "на бумаге"» .¹
Далее, в своем послании, Президент России отмечает: " Разумеется, в таком государстве как Россия надо учитывать региональную специфику. И необходимость в договорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать" (послание Президента РФ к федеральному собранию от 19.04. 2002 года).²
В канун проведения референдума по конституции в Чеченской Республике Президент РФ в своем телевизионном обращении от 17 марта 2003 года к гражданам Чеченской Республики, обратил внимание на то, что важность принятия данной Конституции определяет также перспективу предоставления Чеченской Республике особых условий хозяйствования, президент назвал их "широкой автономией", для конкретизации условий которых
_________________
¹СМ.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию 1999 г. «Россия на рубеже веков» – М.: Юрид. лит., 1999.
²СМ.,: Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» – // Российская газета № 71 от 19.04.2002.
будет заключен договор о разграничении предметов ведения и полномочий между представительными органами власти Российской Федерации и представительными органами власти Чеченской Республики.¹
Таким образом, Президент РФ, в своих посланиях и обращениях, еще раз подчеркнул необходимость применения договорных процедур, более того, указал на то, когда уместна их реализация.
С другой стороны, использование договоров вне всяких рамок, вопреки Конституции и федеральным законам, в ущерб интересам граждан и Федерации, руководствуясь только сиюминутным тактическим интересам и игнорируя стратегические, под давлением политических авантюристов и националистов всех мастей, которые любой ценой под флагом демократии и суверенитета добивались с их помощью нескончаемых, причем ничем не оправданных уступок для получения желаемой власти, права распоряжаться огромными богатствами, прежде всего, в личных интересах, не может не вызывать возражений.²
________________________
¹СМ.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» – // Российская газета № 71 от 19.04.2002.³СМ.: Радиокомпания "Маяк". Поддержка сайта - Дирекция интернет-вещания ВГТРК, 2002-2003. E-mail: webmaster@radiomayak.ru
²СМ: Зиновьев А.В. Федеративное устройство России: Проблемы и перспективы // Правоведение. 1997. № 3 С.5-6.
Доктрина же конституционного регулирования договоров делает только первые шаги.
Особенно полно данные вопросы рассмотрены в гражданском, трудовом и международном праве России. Переходом от командно - приказной к демократической системе обусловлено существенное повышение роли договора в жизни страны.
Вместе с тем, в данное время договор становится важным регулятором общественных отношений во многих областях общественной жизни, пришедшим на смену многим ранее действующим административно - правовым актам.¹ Вопросы формы и содержания права конституционно - правых договоров последнее время стали все больше привлекать к себе внимание теории и практики. Рассматривая источники конституционного права России, М.В. Баглай отмечает, что в практику Российской Федерации все шире входят внутренние договоры и соглашения.² Последнее напрямую исходит из того, что Конституция РФ (ч.3 т.11) закрепляет возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществлять их Конституцией и Федеративным и иными договорами.