По своим наиболее характерным признакам концессии делились на две основные разновидности. Одну их часть (порядка 30%) составляли так называемые «смешанные общества» с совместным участием государственного и частного капитала. Они были созданы на основании Постановления ВЦИК РСФСР о внешней торговле от 13 марта 1922 г. За все годы было создано 52 таких общества, представлявших собой акционерные предприятия с преобладающей долей (51%) советских государственных хозяйственных организаций в их капитале. Но управление каждым из обществ, специализировавшихся прежде всего на внешнеторговой деятельности, на торговле, обрабатывающей промышленности, осуществлялось обычно на паритетной основе. Из 52 обществ только 12 были с участием иностранного частного капитала.
В действительности у таких акционерных обществ было мало общего с классической концессией. Они представляли собой не более чем одну из форм допуска частного капитала (в том числе иностранного) в советскую государственную экономику. В литературе о них иногда говорят как о квазиконцессиях.
Другая, преобладающая часть концессий (примерно 70%) больше отвечала классическим концессионным признакам (так называемые «чистые концессии»). К ним относились прежде всего горные, лесные, сельскохозяйственные и другие сырьевые концессии. Инвестируемые в них средства целиком принадлежали иностранным концессионерам.
Делились концессии, как отмечалось, также на общесоюзные и республиканские (соответственно 61 и 53 концессии). Примечательными в таком делении были не только масштаб деятельности концессионера и уровень государственного органа, заключавшего договор, но прежде всего природа законодательства, которым регулировались концессии. Общесоюзные регулировались в соответствии с индивидуальными законами (декретами Совнаркома) и условиями договора. Республиканские (местные) концессии создавались и действовали согласно декрету Совнаркома от 12 апреля 1923 г. о сдаче губернскими (областными) комитетами концессий на коммунальные предприятия.
По объему предоставляемых концессионеру прав условия республиканских концессий мало чем отличались от обычного договора подряда, предусматривавшегося гражданским законодательством и, в отличие от условий общесоюзных концессий, не должны были содержать в себе изъятий из действующего законодательства.
Советское концессионное законодательство было сравнительно богато и представлено правовыми актами разной юридической силы, ранга и периода принятия. Впервые законодательное оформление вопрос о концессиях получил на I съезде Совнархоза в мае 1918 г. на котором были приняты «Тезисы об условиях привлечения иностранного капитала в товарной форме в Россию». Принципы, изложенные в этих тезисах, были достаточно жесткие и малопривлекательные для иностранного капитала: не допускались изъятия из советских законов; предусматривались ограничения деятельности инвесторов; отсутствовали гарантии неприкосновенности капитала. 23 ноября 1920 г. был принят Декрет Совета Народных комиссаров об общих экономических и юридических условиях концессий. Он открывал череду советского концессионного законодательства 20-х годов, в представлении которого концессия выступала как форма эксплуатации иностранными капиталистами природных богатств России с предоставлением концессионерам права вывезти за границу определенную долю произведенной ими продукции.
От тезисов 1918 г. Декрет 1920 г. отличался тем, что предусматривал для иностранного капитала изъятия из законов РСФСР. Декретом имущество иностранных концессионеров, вложенное в предприятие, гарантировалось от национализации, реквизиции и конфискации (п. 4 Декрета). Гарантировались также беспрепятственный вывоз за границу концессионером своей доли продукции, т.е. полученной концессионером прибыли в натуральном выражении, и неизменность условий концессионного договора (п. 6). Разрешалось создавать горные, лесные, продовольственные, сельскохозяйственные, транспортные концессии. Следующим крупным законодательным нововведением о концессиях стало включение положения о них в Гражданский кодекс 1922 г. (ст. 55).
12 апреля 1923 г. вышло Постановление (Декрет) В ЦИК и СНК СССР «О порядке сдачи губернскими (областными) исполкомами концессий на коммунальные предприятия», по которому право на заключение концессионных договоров получили органы власти регионального уровня. Правда, как отмечает один из видных теоретиков концессионного права того периода И.Н. Бернштейн, положение практически не было реализовано, поскольку всякая концессия в СССР относилась к ведению СНК, независимо от того, имела она общесоюзное, республиканское или местное значение. Это право центра было закреплено первой Конституцией СССР (1924), статья 1 «з» которой устанавливала, что заключение концессионных договоров отнесено к ведению верховных органов власти СССР.
Еще одним крупным актом концессионного законодательства стал Декрет об учреждении Главного концессионного комитета при СНК СССР от 21 августа 1923 г., призванного возглавить, координировать и контролировать процесс предоставления и функционирования концессий в СССР. Главконцесском имел ряд подведомственных органов, которые включали концесскомы союзных республик и концессионные комиссии при союзных наркоматах. Богатый материал для понимания концессионной политики СССР и особенностей ее реализации дает официальная переписка различных государственных органов страны (включая ОГПУ), фрагменты которой приводятся в недавно опубликованном исследовании Института российской истории РАН. Многие из документов переписки помечены грифом «Секретно» и «Совершенно секретно», красноречиво свидетельствующим о стиле и методах работы партийно-политического и хозяйственного аппаратов советской власти.
Таким образом, первый концессионный акт советской власти был принят еще до начала новой экономической политики (НЭП), в разгар политики «военного коммунизма», в период тотальной национализации собственности, полного огосударствления промышленности, банков, транспорта, связи, внешней торговли и вообще всех отраслей экономики и предприятий, которые возможно было национализировать. В тот период, когда, по словам В.И. Ленина, у нас ничего частного в хозяйстве не признавалось и все для нас в нем было публично-правовым, законодательство о концессиях фактически приобрело характер внесистемного изъятия из тотального публично-правового порядка.
Когда судебная практика и правовая доктрина в странах, которые мы называем капиталистическими, рассматривает концессию как изъятие из национального права, она имеет в виду изъятие из общего (частного) права. Это не выход договорных отношений за рамки национальной правовой системы, не опровержение устоев либеральной экономики и рыночных отношений. Это — «перетекание» договорных отношений из частно-правовой сферы регулирования в публично-правовую в рамках существующей правовой системы (внутрисистемное изъятие).
Принципиально иной характер имело изъятие у советской концессии. Когда, например, в концессионном договоре между Правительством СССР и В.А. Харриман и К° (а также в ряде других подобных договоров) говорилось, что «Правительство СССР в силу принадлежащих ему прав... предоставляет Концессионеру в изъятие из общих законов и в пределах настоящего договора право осуществлять на территории СССР горноразведывательную и горнопромышленную деятельность...», речь шла по сути об изъятии внесистемном. Хотя декрет Совнаркома, имевший силу законодательного акта, сам становился частью советского права, он допускал деятельность в социалистической экономике классово и социально чуждого ей частнокапиталистического предприятия, к тому же иностранного. Правоотношения, возникавшие в связи с появлением такого концессионного предприятия, противоречили принципам советского права, экономическим и политическим устоям государства и поэтому не могли не иметь анклавного и временного характера.
Концессия, по сути, была в тот период синонимом крупного иностранного частного предприятия, которое могло быть создано только по индивидуальному решению центральной власти. Об этом прямо говорилось в ст. 55 Гражданского кодекса 1922 г., согласно которой «предприятия, в коих число наемных рабочих выше установленного законом, телеграф и радиотелеграф, а равно и другие сооружения, имеющие государственное значение, могут быть предметом частной собственности не иначе как на основании концессии, испрашиваемой у правительства». Подобное толкование концессии существенно отличается от традиционного, когда концессия выступает всего лишь как специфическая форма частнопредпринимательской деятельности в условиях рыночной экономики и господства частного (общего) права. Совсем другое дело, когда концессия — способ легализации частного предпринимательства в условиях государственной социалистической экономики и публичного права.
Вот почему в политико-правовом отношении советский концессионный опыт имеет довольно ограниченное значение для современной России, придерживающейся либерально-капиталистической, рыночной модели развития. Если бы СССР попытался реанимировать концессионные отношения в поздний период своей истории, этот опыт оказался бы бесценным и, возможно, мог бы предотвратить крах советской экономики. Не случайно, как мы отмечали выше, первые варианты нынешнего законопроекта о концессиях, подготовленные в самом начале 90-х годов, когда еще существовал СССР и сохранялись основы социалистической экономической системы, явственно ориентировался на ранние советские концессионные образцы.