В рамках настоящего исследования видится необходимым рассмотрение одной из основных проблем правового положения городского самоуправления, и не только в России – статус крупных городов, особенно столиц и административных центров федераций. Анализ российского и зарубежного законодательства позволяет согласиться с мнением Таболина В.В. и Корнева А.В. о трех видах правового статуса города [1]:
1. Общий – определяющий крупный город, как городское образование, призванное решать ряд общих задач по обеспечению жизнедеятельности городского населения (жилье, транспорт, образование и прочее).
2. Специальный – для городов, обладающих определенными особенностями территориального, хозяйственного или оборонного характера (приграничные города, курортные, имеющие крупные военные объекты и так далее). Авторы считают необходимым в рамках данного вида выделить четко определенный подвид закрытых административно-территориальных образований, особенности которых будут рассмотрены ниже.
3. Индивидуальный – выделяющий конкретные особенности того или иного города (город-столица, памятник истории и культуры).
Основными критериями отнесения города к тому или иному виду являются: правовые основания образования города; его цели, задачи и функции; права, обязанности, ответственность; правовой режим управления городом [2]; городская территория; городская власть (государственная и местная); городское законодательство [3].
Кроме этого, необходимо учитывать конституционно-правовые особенности устройства государства в целом и место, которое отводиться законодательством местному самоуправлению вообще и городскому в частности.
Зарубежные законодатели с большим вниманием подходят к такому критерию, как численность населения соответствующей территориальной единицы. Например, она служит главным основанием для предания городу статуса муниципальной корпорации в Индии и Пакистане. Для данного института характерны более широкие полномочия и автономия, чем у муниципалитетов, и достаточно сложная внутренняя организация с большой степенью разделения властей между представительными и исполнительными органами. Согласно, например, законодательству крупнейшего субъекта пакистанской федерации – Пенджаба, муниципальная корпорация может быть образована только в городах, численность населения которых превышает пятьсот тысяч человек [4]. В индийских штатах требуется также, чтобы годовой доход соответствующего территориального подразделения составлял не менее 10 млн. рупий. При принятии решения об образовании муниципальной корпорации в Индии учитываются также плотность населения, способность местных жителей платить повышенные налоги на содержание корпорации, отношение общественности и так далее.
Такой подход представляется весьма обоснованным. Создавая особый институт муниципального права, законодатель объединяет в нем государственное и местное начала. Количественный подход также целесообразен, поскольку, чем больше численность населения города, тем сложнее его хозяйственная, общественная и политическая жизнь, тем больше внимания необходимо уделять правовому регулированию имущественных и иных отношений, безопасности и обеспечению.
Соглашаясь с мнением многих исследователей, среди определяющих признаков города необходимо назвать численность городского населения. Четвертакова Е.С. в своей работе, посвященной малым городам Уральского региона, указывает на наличие единственного законодательного закрепления классификации поселений по численности населения на уровне федерального законодательства – пункт 3 статьи 5 Градостроительного кодекса РФ [5].
Несмотря на это, можно говорить об отсутствии в российском законодательстве четких критериев количественной классификации городов. Нет их и принятом во втором чтении проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По сложившейся традиции города с численностью населения более 1 млн. принято называть мегаполисами. По данным переписи 2002 года в Российской Федерации 13 мегаполисов (последней перешла в данный разряд Пермь), в которых сосредоточено 40% городских жителей страны [6]. Как правило, в территорию городов данной категории включают близлежащие поселки и села, что обусловлено неизбежным обслуживанием городом нужд не только городского населения, но и прилегающих к нему территорий. Множественность управленческих и территориальных структур, специфичная мегаполисам, порождает «эффект бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они непосредственно не предназначены и кто за них не платит.
Нужно обратить внимание на положения Устава г. Санкт-Петербурга о «государственной власти Санкт-Петербурга», о «системе органов государственной власти» города, городской «государственной службе» и так далее. Являясь, как и Москва, одновременно и субъектом федерации (город федерального значения) и муниципальным образованием, Санкт-Петербург в своем Уставе уделяет особое внимания обособлению местной власти от государственной путем включения нормы, отсылающей к положениям закона Санкт-Петербурга от 28 июня 1996 г. N 82-33 об утверждении Договора между Российской Федерацией и Санкт-Петербургом.
Находясь в еще более «юридически сложном» положении, Москва, будучи еще и столицей государства, признавая существование и функционирование государственных органов на своей территории, так же четко определила принцип разграничения предметов ведения, функций и полномочий (статья 7 Устава г. Москвы) [7]. На практике реализовать подобное разделение довольно сложно в силу громоздкого переплетения хозяйства и власти города с необходимостью выполнения государственных полномочий, содержания государственных органов, реализации столичной функции и так далее.
Огромный интерес вызывают положения принятого во втором чтении проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», касающиеся внутригородских территорий городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). Обозначенные территории отдельно выделяются в качестве вида муниципальных образований. В городах федерального значения в соответствии с их уставами и законом местное самоуправление может осуществляться в границах внутригородских территорий. Одновременно с этим составители законопроекта ограничили минимум количественного состава представительного органа десятью депутатами. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их объединение и(или) преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих территорий. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законом субъекта, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с положениями закона и перечнем вопросов местного значения, установленными для этих муниципальных образований законами субъектов – городов федерального значения.
Таким образом, депутаты Государственной Думы намерены отделить город-субъект от города-муниципалитета. Законопроект говорит о том, что в городах федерального значения в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Однако, в этом видится некоторая недоработка, которая заключается в следующем. Необходимо принять во внимание количество указанных внутригородских территорий в двух самых крупных городах России. Получается, что в границах города будет действовать множество самостоятельных муниципалитетов со своими органами власти. Как же тогда быть с сохранением единства городского хозяйства? Ведь как видно из закона, целиком город федерального значения является субъектом федерации, а это уже совсем другая юрисдикция. Получается, что субъект федерации обязан объединять и координировать множество «самостоятельных» муниципалитетов для поддержания целостности экономики всего города.
С данной проблемой сталкиваются практически все крупнейшие города, совмещающие полномочия субъекта федерации и местного самоуправления (например, Берлин, Бремен, Гамбург и другие) и пытающиеся выстроить независимую друг от друга систему федеральных, региональных и местных органов власти, функционирующих с целью реализации единой государственной политики с учетом интересов всех уровней.
Если обратиться к зарубежному опыту, то можно выделить особенности австрийской столицы. Общинный совет Вены одновременно является ландтагом (легислатурой) земли (Центральная Австрия) и муниципальным советом. Согласно статье 18 Конституции Австрии 1920 года «в Вене – столице Федерации, приравненной по своему положению к положению земли, на общинный совет возложены также функции ландтага, на городской совет – также функции правительства земли, на магистрат – также функции службы управления правительством земли, на директора магистрата – также функции директора службы управления земли» [8].
Некоторые города совмещают региональный и низовой уровни управления. Например, французское законодательство предусматривает статус Парижа одновременно и как коммуны, и как департамента. Делами обоих территориальных коллективов управляет один и тот же представительный орган – совет Парижа. Когда он собирается как орган департамента, на него распространяются нормы, применимые к генеральным советам департаментов. Когда же совет Парижа заседает в качестве органа коммуны, к нему применяются положения, регулирующие деятельность муниципальных советов.
Анализируя подход к решению обозначенной проблемы, можно выделить следующие основные моменты организации публичной власти в городах с общегосударственным статусом.