1. Отказ от создания органов власти субъекта и делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления.
2. Совпадение территориальных границ субъекта федерации и муниципального образования.
3. Наличие многоуровневой системы местного самоуправления в крупных городах. Муниципальными образованиями являются как город в целом, так и отдельные его части (районы). Помимо разграничения полномочий между государственными и муниципальными органами должна существовать четкая дифференциация между внутригородскими уровнями при определении источников доходов соответствующих бюджетов, объектов муниципальной собственности и прочее.
В противном случае выделение внутригородских муниципалитетов может носить чисто формальный характер. В качестве примера можно привести ситуацию, сложившуюся в Берлине. С одной стороны, налицо очень сложная административно-территориальная структура, при которой и сам город, и более 20 его районов обладают правом на самоуправление. Ситуация, которую некоторые исследователи характеризуют как исторический компромисс, на практике значительно усложнила процесс принятия решений и процесс управления Берлином [9]. С другой стороны – отсутствие одного из ключевых элементов самостоятельности – финансовой автономии.
4. Сохранение единства городского хозяйства с учетом пересечения муниципалитета с государственной и внутригородской юрисдикцией. Примером тому может служить наличие в границах Москвы как субъекта федерации двух муниципальных образований: самой Москвы и города Зеленограда. Таким образом, обеспечивается сохранение единства городского хозяйства по предметам ведения местного самоуправления. Как вариант можно рассмотреть создание внутригородскими образованиями совместных некоммерческих структур, на которые возлагается обслуживание объектов, важных для сохранения единства городского хозяйства (например, здравоохранение, водо-, энергоснабжение и так далее).
Обозначенная выше проблема стала одной из основных причин проведения ряда реформ в российской столице. Необходимость сохранения единства московского хозяйства вызвала ограничение законодательством города полномочий органов местного самоуправления. Ряд полномочий, отнесенных федеральным законом к ведению органов местного самоуправления в Москве, осуществляется органами государственной власти города. Долгий процесс приведения законодательства города Москвы в соответствие с федеральным законом «Об общих принципах...» и урегулирование правовых коллизий, связанных с созданием и функционированием районных управ, может привести к возникновению необходимости проведения новой реформы в связи с принятием нового федерального закона о местном самоуправлении.
Анализ законодательства и сложившейся экономической ситуации позволяет обозначить предметы ведения, которые не могут быть закреплены за внутригородскими муниципальными образованиями, а должны быть реализованы исключительно в масштабах всего города:
- установление местных налогов и сборов;
- содержание муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
- регулирование использования водных объектов, месторождений полезных ископаемых, а также недр;
- энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение; канализация;
- дорожное строительство;
- транспортное обслуживание и услуги связи и т.д.
Необходимость решения перечисленных вопросов в рамках всего города наглядно видна на примере установления местных налогов и сборов: если бы данные полномочия были бы переданы внутригородским муниципалитетам, то это неминуемо бы привело к резкому разделению районов на «богатые» и «бедные».
Говоря о городах федерального/регионального значения необходимо упомянуть, что в правовой составляющей предания городу соответствующего статуса, существуют некоторые пробелы, влекущие за собой осложнение отношений между городом и регионом.
В качестве примера можно привести город Норильск, где столкнулись три стороны: сам Норильск (с городами-сателлитами), Таймырский автономный округ и Красноярский край. Причиной столь долгого и острого конфликта можно назвать то, что Норильск приносит в бюджет самого большого по площади края до 70% всех доходов. Для Таймырского АО, на территории которого находится город, получение такого донора является жизненно важной задачей. При этом практически все, что есть в Таймырском АО - это «Норильский никель» с сопутствующей ему инфраструктурой.
15 июля 1953 года указом Президиума Верховного совета РСФСР рабочий поселок Норильск Дудинского района Таймырского национального округа Красноярского края был преобразован в город краевого подчинения.
В феврале 2000 года был принят Устав города Норильска, согласно которому города Норильск, Талнах, Кайеркан и поселок Снежногорск вошли в единое муниципальное образование - город Норильск.
Но Устав Норильска не прояснил ситуацию во взаимоотношениях городов-сателлитов, в нем не расписаны отношения местного самоуправления малых городов с Норильском. Возьмем, к примеру, город Талнах. В июле 1997 года был принят Устав Талнаха, согласно которому он стал самостоятельным муниципальным образованием. Но договор о разграничении полномочий муниципальных образований не был подписан. 26 мая 2000 года, городской Совет Талнаха, что город Талнах является внутригородским муниципальным образованием единого муниципального образования - город Норильск в границах территории города Талнаха.
В соответствии со статьей 108 Устава Красноярского края, территория Норильска с городами Кайеркан и Талнах и поселком Снежногорским находится в краевом подчинении [10].
В статье 23 Устава Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа указывается, что особенности реализации статуса городов Норильска, Талнаха, Кайеркана и поселка Снежногорск, в том числе определение городской черты (границ города) и другие обстоятельства, непосредственно затрагивающие интересы автономного округа, регулируются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством автономного округа [11]. Как видно о краевом законодательстве не говориться ни слова.
Основные претензии таймырцев сводятся к упомянутой статье 108 Устава края о краевой подчиненности Норильска и к принятому в конце 2000г. краевому Закону о границах Норильска с городами Талнах, Кайеркан и поселком Снежногорск [12]. По мнению представителей Таймырского АО, сам факт существования этих нормативных актов противоречит Конституции, поскольку Норильск находится на территории Таймырского округа, а следовательно, в ведении таймырских властей. Камнем преткновения между двумя субъектами является упоминавшийся ранее указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 1953 года. По Конституции РСФСР автономные округа, в том числе Таймыр, образованный в 1930 году, входили в состав краев и областей, а Конституция РФ 1978 года определяла еще и административно-территориальную подчиненность округов краевым или областным центрам.
После принятия Конституции в 1993 г. автономные округа приобрели статус самостоятельных субъектов Федерации, обладающих всей полнотой власти, как и другие российские регионы. Край и округ стали равноправными соседями в сложносоставном субъекте. Каждый со своей территорией, со своим бюджетом и своими проблемами, которые у северян начались сразу. Во-первых, краевое подчинение подразумевает перечисление приличной доли налоговых платежей «Норильского никеля», включая водные и экологические, в Красноярск. А округ постоянно выделял деньги из своего бюджета, например, для ежегодной реконструкции основной автодороги Дудинка - аэропорт «Алыкель».
Кроме того, разноподчиненность столицы округа, Дудинки, и Норильска породила огромное количество дублирующих друг друга федеральных и окружных ведомств, которые выполняли одинаковые функции.
Начиная с 1993 года таймырцы неоднократно обращались к красноярским властям с просьбой разобраться в ситуации. Настойчивая переписка Таймыра с краем и федеральными органами власти привела к подписанию в 1995 году Протокола разногласий между Красноярским краем и Таймыром и заключению Договора о бюджетных отношениях, регламентирующего распределение налоговых платежей «Норильского никеля» между бюджетами края и округа.
Однако, несмотря на то, что разногласия вроде бы были урегулированы, край не выполнил своих обязательств перед округом. В 2000 году Таймыр инициировал пролонгацию Договора 1995 года, но край в одностороннем порядке заявил о своем выходе из него.
Ситуация с Норильском до сих пор остается неразрешенной. Правовые акты таковы, что предоставляют обеим сторонам обширное поле для защиты своих позиций. Как видится, подобные проблемы должны разрешаться в судебных органах, в частности, в Конституционном суде РФ, поскольку стержневым моментом противостояния, по мнению представителей Таймырского автономного округа, является нарушение конституционной компетенции Красноярского края. Но проблема в том, что несовершенство правовой и судебной систем России может породить совершенно непредсказуемый результат судебного разбирательства. Норильск является стратегическим городом, и долгое время будет оставаться таковым. Неопределенность его правового статуса не позволяет «развернуться» местному самоуправлению. Прежде всего, это выражается в особой остроте избирательных компаний: в апреле 2003 года в Норильске провалились выборы мэра; летом этого же года сложил с себя обязанности исполняющий обязанности мэра. Должно быть, подобная неопределенность городской жизни стала причиной неожиданного результата опроса горожан: за то, чтобы вернуть Норильску статус закрытого города, высказались 89% его опрошенных жителей [13].
Кокорев Дмитрий Александрович, аспирант Российского университета дружбы народов, г. Москва