Общая характеристика
Выше уже отмечалось, что вплоть до последнего времени Европарламент находился и в известной мере находится сегодня в тени других институтов. Ни его полномочия, ни реальная роль в механизме управления до сих пор не дают оснований для того, чтобы отводить ему верхнюю ступеньку в реальной иерар-хии институтов. Не случайно во многих учебниках и справочных изданиях сначала говорится о Совете и Комиссии, а лишь потом о Европарламенте. Даже в «Кратком очерке Европейского сообщест-ва», подготовленном специалистами из Европейского союза, ха-рактеристика институтов начинается с Комиссии как проводника политики Сообщества, а Европарламент, красиво именуемый «голо-сом демократического федерализма», рассматривается во вторую очередь.
Статус Европарламента долгое время оставался одним из самых слабых аргументов в пользу идеи о постепенном продвижении сооб-ществ по пути к государственной модели (федерация) или к союзу государств (конфедерация). Аналогии с национальными парламен-тами, как правило, не получилось. Правда, в последние годы положе-ние стало несколько изменяться. Статус Европарламента, пусть и незначительно, все же был повышен, чему способствовал заложен-ный в нем с самого начала демократический потенциал. В Маа-стрихтском договоре Европарламент назван первым.
Усиление «парламентского» характера Европарламента отвечает не только требованиям демократии. Это аргумент в пользу укрепле-ния государственных начал в развитии самого Европейского союза. Ведь парламенты, как известно, имеются только в государствах (как унитарных, так и федеративных), являются характерной чертой их механизма управления. Как свидетельствует исторический опыт, парламенты могут быть и в конфедерациях (во всяком случае Сенегамбия имела свой парламент), в то время как международные орга-низации даже всемирного масштаба (как, например, Организация Объединенных Наций) или региональные (типа Организации аме-риканских государств) не имеют парламентов. Их ассамблеи или аналогичные органы состоят не из депутатов, избираемых населени-ем, а из представителей, назначаемых от каждой страны-участницы ее президентом или правительством.
Поэтому уже сама идея создания в сообществах парламентского учреждения отразила их отличие от международных организаций. Существенно и то, что эта идея была выдвинута еще тогда, когда интеграция делала первые шаги. Предшественником нынешнего Ев-ропарламента была Всеобщая ассамблея Европейского объединения угля и стали. Ее полномочия, однако, были весьма ограничены: она осуществляла слабый контроль за деятельностью Верховного органа и самое общее наблюдение за некоторыми другими делами ЕОУС. Ущербным для Ассамблеи явился порядок ее формирования. Депу-таты от государств-членов не избирались населением, а назначались, хотя в статье 20 Договора о ЕОУС устанавливалось, что Ассамблея состоит из представителей народа. Определенным суррогатом запла-нированных выборов стало своеобразное «командирование» в Ас-самблею депутатов национальных парламентов государств — членов ЕОУС (по решению самих парламентов).
Характерно, что учрежденные в 1957 г. ЕЭС и Евратом восприня-ли квазипарламентский образец ЕОУС. Однако было решено не со-здавать в каждом сообществе свою собственную ассамблею, а иметь одну на всех. Она стала официально именоваться Европейской парла-ментской ассамблеей. Чтобы придать ей больше авторитета, хотя бы на словах подчеркнуть ее сходство с национальными парламентами, депутаты Ассамблеи уже в 1962 г. приняли решение о другом ее названии — «Европейский парламент». Однако в официальных доку-ментах других институтов сообществ такое название прижилось не сразу. Только с вступлением в силу Единого европейского акта оно стало общеупотребительным. Но это был успех «местного значе-ния». Реальной отдачи не получилось, поскольку полномочия Евро-парламента остались ограниченными.
Выборы в Европарламент. Авторитет Европарламента в какой-то мере повысился после того, как он стал подобно всем другим парла-ментам избираться населением. Принципиальное решение об этом было принято на заселении Европейского совета в Риме 1 —2 декабря 1975 г. Европейский совет назвал даже дату первых выборов — май — июнь 1978 г. В соответствии с этим решением Совет разрабо-тал положения о выборах, получившие затем одобрение в государст-вах-членах. Они были оформлены в виде вступившего в силу 8 октября 1976 г. Акта о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европейского парламента. Положения этого Акта заменили статью 138 Договора о ЕЭС и соответствующие статьи других учредитель-ных документов. Таким образом была определена правовая база для проведения первых выборов в Европарламент в 1978 г.
В настоящее время избирательное право европейских сообществ по-прежнему сконцентрировано главным образом в этом Акте, кото-рый дополнялся и изменялся трижды: в 1985, 1993, 1994 гг. Поправ-ки были связаны с расширением состава сообществ. Действующая редакция Акта о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европейского парламента утверждена решением Совета от 1 января 1995 г. Но Акт отнюдь не является исчерпывающим документом. Разработать единый порядок проведения выборов во всех государст-вах-членах пока не удалось. Видимо, такая задача оказалась намного сложнее, чем это могли предвидеть те, кто ее ставил. До сих пор конкретный порядок проведения выборов в Европарламент в каж-дом государстве-члене определяется им самим. Многообразие под-ходов при этом сохраняется, и потому депутаты Европарламента избираются на разных, порой противоположных основаниях. Подав-ляющее большинство стран (кроме Великобритании, где за исключе-нием Северной Ирландии действует мажоритарная система) приме-няли до последнего времени ту или иную модификацию пропорцио-нальной избирательной системы.
В дополнение и развитие положений, закрепленных в Акте о вве-дении всеобщих и прямых выборов депутатов Европарламента, в государствах-членах разработаны и приняты свои избирательные за-коны. В Германии, например, это Закон о выборах депутатов Евро-пейского парламента из Федеральной Республики Германии от 16 июня 1978 г. (в редакции от 8 марта 1994 г.). В Законе установле-но, в частности, что выборы проводятся в соответствии с принципом пропорциональных выборов на основе списков кандидатов, которые могут выставляться по отдельным землям или в целом по ФРГ. Каж-дый избиратель имеет один голос. Избирательным округом является территория всей Германии. Для сбора и подсчета голосов образуют-ся избирательные участки.
Новые веяния «европеизма» нашли отражение в статьях Закона, определяющих, кому предоставляется избирательное право. Актив-ным избирательным правом наделены не только граждане ФРГ, но и граждане других государств — членов европейских сообществ (ст. 6 «а»). При этом к ним применяются те же критерии, что и к немцам: достижение ко дню выборов 18-летнего возраста и наличие постоянного местожительства в Германии в течение не менее трех месяцев до дня выборов. Избирательное право используется один раз и только персонально. Это касается также тех, кто имеет право избирать и находится в другом государстве-члене.
Амстердамский договор поддержал принцип всеобщего и прямо-го избирательного права. Европарламенту поручено разработать предложения о проведении выборов на основе этого принципа во всех государствах — членах Европейского союза. Возможно, что будет установлен единый порядок для всех государств-членов или же Совет выработает с согласия Европарламента общие условия, которые будут рекомендованы государствам-членам для их приня-тия в соответствии со своими конституционными установлениями (п. 4 ст. 138).
Соответственно сформулированы статьи Закона, регламенти-рующие порядок предоставления пассивного избирательного права (ст. 6 «b»). Это право имеют как граждане ФРГ, так и «граждане Европейского союза». Нужно только быть не менее года немцем или «гражданином Союза», достичь 18-летнего возраста и иметь посто-янное местожительство в Германии.
В Законе подробно регламентирован порядок прекращения депу-татского мандата. Общее правило гласит: депутатский мандат исчер-пывает себя с открытием первого заседания вновь избранного Евро-парламента. Кроме того, перечислены случаи, когда депутат утрачи-вает свой мандат: 1) недействительность приобретения мандата;
2) утрата хотя бы одного из условий предоставления избирательного права; 3) пересмотр результатов выборов; 4) отказ от мандата;
5) признание Конституционным судом ФРГ антиконституционнос-ти партии или части партии, к которой принадлежит депутат; 6) пра-вомерный запрет в избирательном округе политической группиров-ки, к которой принадлежит депутат; 7) согласие на выдвижение своей кандидатуры на выборах Президента ФРГ; 8) назначение судей Конституционного суда ФРГ; 9) назначение государственным парламентским секретарем; 10) назначение уполномоченным гер-манского бундестага; 11) назначение федеральным уполномочен-ным по защите тайны; 12) согласие на выдвижение своей кандидату-ры на выборах в земельные правительства. Наряду с этим действуют все ограничения, установленные Актом о введении всеобщих и пря-мых выборов депутатов Европарламента (ст. 22).
Численность депутатов постоянно возрастала. Всеобщая ассам-блея ЕОУС насчитывала в 1952 г. 78 членов. Парламентская ассамблея европейских сообществ состояла в 1958 г. из 142 членов, а после присоединения к сообществам Великобритании, Ирландии и Дании уже из 198 членов. Накануне первых прямых выборов депутатов населением была установлена новая исходная цифра: 410 мандатов. Для Греции в 1981 г. были предусмотрены еще 24 места. В 1987 г., когда в сообщества вступили Испания и Португалия, состав Евро-парламента возрос на 84 места и составил 518 депутатов. После вос-соединения Германии состав Европарламента был увеличен, причем дополнительные места были даны не только Германии, — хотя глав-ным образом ей. Общая численность Европарламента достигла 567 депутатов. И наконец, новейшее расширение Европейского союза (вступление в него Австрии, Финляндии и Швеции) добавило в начале 1995 г. Европарламенту 58 мест. В настоящее время в Евро-парламенте 625 мест. Амстердамский договор установил лимит уве-личения числа депутатов Европарламента. Отныне Европарламент не может насчитывать более 700 депутатов.