I. Петровский период.
В конце 1708 года Петр Великий издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями: Московская, Ингерманляндская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская (позже до 11). Губернии были чрезвычайно неравномерны (в Московской губерннии было 39 городов, в Киевской - 56, Сибирской - 30). По мнению Буданова, власть губернаторов можно назвать центрально-местной, так как в городах по прежнему управляли обер-коменданты и коменданты (прежние воеводы). Изначально губернии делились на уезды, но в 1711 году появились провинции - промежуточное деление между губерниями и уездами. Во главе провинций стояли воеводы.
Управление губерний.
По штатам 1715 года при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник и управитель части губернии, ландрихтер для судебных дел, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и различные комиссары. Власть губернатора была не единоличной. Указ 1713 года предписывал “быть при губернаторах “ландраторам” от 8 до 12 человек” в зависимости от величины губернии. Из них составляется коллегиальное учреждение под председательством губернатора.
Ландраты - должность, заимствованная из присоединенного Остзейского края. Они назначались сенатом по кандидатуре губернатора “из двойного числа кандидаторов”. С 1714 года они стали избираться дворянами. Ландраторы так и не стали выборными лицами, в 1716 году Петр Великий отменил ранее принятое решение избирать ландраторов в городах и указал Сенату назначать в ландраторы офицеров в отставке и с боевыми ранениями. В 1718-1720 гг. Число губерний увеличивается до 10. Губернии были поделены на провинции с неравным числом в каждой губернии. Всего было 47 провинций. Они делились на дистрикты, которые управлялись воеводами. Воеводам вверялась полицейская власть.
Для управления финансами были образованы земские камериры или бухгалтеры. Им подчинялись земские комиссары.
Для судебной функции установлены сначала единоличные ландрихтеры, а потом коллегиальные надворные суды из президентов и асессоров. В больших городах были установлены коллегиальные “провинциальные” суды под председательством обер-ландрихтеров и городовые судьи - в малых городах. В 1722 суд вновь соединен с администрацией, в надворных судах председательствует губернатор, в провинциальных - воевода с одним или двумя асессорами. Асессоры иногда откомандировавылаись в отдаленные города для единоличного суда.
Неудача губернской реформы.
По мнению Ключевского, губернская реформа оказалась мало продуманная и долго воплощаемой. Цель реформы - фискальная. “Губернские учреждения стали своеобразным прессом для выжимания денег из народа”. В связи с продолжавшейся войной нужды казны росли, а губернаторы за ними не успевали. Они все меньше и меньше думали о благосостоянии населения.
Период Екатерины II.
Местные учреждения Екатерины основаны на сослвоном самоуправлении. Губернии были уменьшены в объеме и увеличены в численности. В каждой губернии проживало 300000-400000 человек. В Европейской части было учреждено 50 губерний, по 300-400 тыс. жителей в каждой губернии. Губернии делились на уезды, численность от 20 до 30 тысяч человек. Губерния управлялась наместником или генерал-губернатором и правителями наместничества или губернаторами. Впоследствии наместники сатли назначаться сразу на несколько губерний. Губернатор управлял при помощи наместничьего правления, которое имело при нем совещательное значение. Губернии по общему правилу делились га уезды (хотя могли делится у на провинции). Уездом управлял земский исправник, или капитан. Он избирался дворянством уезда. Он был председателем нижннего земского суда, в котором также было по два заседателя по выбору от дворянства. Исправник ведал всей полицией безопасности и благосостояния в уезде.
Города управлялись городничими. Следующие специальные ветви управления:
для казенного управления - казенная палата в губернии (состав: вице-губернатор, директор экономии, советник, два асессора и казначей)
для дел призрения и народного образования - приказ общественного призрения (состав: 6 членов по 2 выборных от каждого сословия).
для суда
для целой губернии - коронные палаты для гражданского и уголовного суда и выборные верхний земский суд и уездный земский суд в каждом уезде
для суда над крестьянами учреждаются нижние расправы и высшая инстанция для них - верхняя расправа в губернии.
суд на городскими жителями сосредоточен в магистратах
установлен совместный суд из выборных от трех сословий для решения дел неформальным порядком.
Надзор над судами вверяется прокурорам (над администрацией) и стряпчим (над казенным управлением и судом).
Местное управление империи: органы порядок их формирования и компетенция.
Учреждения Петра I .
Период 1702 - 1708 гг. может быть охарактеризован наличием многочисленных попыток комбинирования прежних элементов местного управления.
По указу Петра от 1702 г. вместо двух отдельных управлений - губных старост и воевод - было поручено “ ведать всякие дела с воеводы дворянам - тем городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выбору тех городов, помещиков и вотчинников “. В больших городах выбирались по 3 или 4 человека, малые - по 2. Воевода был лишен права принимать какие-либо решения единолично, отдельно от “дворянских заседателей”.
Однако, согласно императорскому указу, с 1705 года воевода мог сам выбирать таких заседателей из числа местных дворян.
В 1708 г. вся Российская Империя была разделена на 8 больших губерний, которые в свою очередь делились на провинции, а затем - на уезды. По словам М. А. Исаева, подобное административно-территориальное деление имело своей целью финансовое обеспечение различных “отраслей государства”. В качестве примера можно взять Смоленскую, Полтавскую и Архангельскую губернии, которые должны были финансировать балтийский флот, сухопутную армию и государственную бюрократию соответственно.
По мнению Владимирского-Буданова, подобного рода губернии были слишком крупны и слишком неравномерно разделены для того, чтобы сосредоточить там по-настоящему местное управление. Таким образом, вследствие огромной власти, которой обладали губернаторы, такое управление территориями можно назвать центрально-местным. Главные административные органы оставались в городах.
Города управлялись обер-комендантами и комендантами, т.е. прежними воеводами.
Губернское управление представляли губернаторы и вице-губернаторы (в их основную компетенцию входил надзор за военной и финансовой сферами управления ).
Ландраты были учреждены по лифляндскому образцу в больших губерниях по 12, в средних - по 10, в меньших - по 8. При обер-комендантах - их было на половину меньше. Они также составляли коллегиальное учреждение под председательством губернатора. Назначались же ландраты сенатом по представлению губернатора. С 1714 г. они избирались местными дворянами.
В 1710 г. число губерний было увеличено до 10. При этом в каждой губернии было неодинаковое число провинций ( пример: в Петербургской - 12, в Московской - 9, в Нижегородской - 3, Астраханская вовсе не делилась на провинции ). Всего провинций было 45.
Провинции делились на дистрикты ( старинные уезды ) и управлялись воеводами ( вице-губернаторами ). Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии ( Камер, Штатс-контора Юстиции, Вотчинная) имели на местах собственный разветвленный аппарат из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль выполняли конторы камерирских дел ( раскладка и сбор податей ) и рентерн-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров ).
По указу императора от 1719 г. воеводам поручалось наблюдение “за хранением государственного интереса”, принятие мер государственной безопасности, укрепление церкви, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами, учреждением школ, надзор за путями сообщения, надзор за помещиками, разоряющими своих крестьян, а также и за соблюдением царских указов.
Степень зависимости воевод от губернаторов не была определена, что на практике приводило к полной беспорядочности.
Отдельные ветви управления для финансов ( земские камериры ) с подчиненными им земским комиссарами. Они назначались камер-коллегией до 1724 г., а с того года выбирались дворянами по дистриктам для сбора податей и для полицейского управления под надзором губернаторов и воевод и под отчетностью своих избирателей.
Судебной функцией обладали единоличные ландрихтеры, а затем ( 8 января 1719 г. ) - коллегиальные надворные суды под председательством обер-ландрихтеров.
В малых городах были учреждены городовые судьи.
Петр I стремился осуществить принцип ( правда, не до конца воплощенный в жизнь ) отделения суда от администрации. Губернаторы, не вмешиваясь в судопроизводство, могли остановить исполнение решений суда, хотя и отвечали за неосновательный протест.
В 1718 -1719 г. была проведена реформа городского самоуправления. Были созданы новые подчиненные губернаторам органы - магистраты. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши.
В 1722 г. - суд был вновь соединен с администрацией. Теперь губернатор должен был председательствовать в надворных судах. Что касается провинциальных судов, то там в качестве судей выступали воевода и один или два асессора. Иногда последние откомандировывались в отдаленные города данной провинции для единоличного суда.
При Петре I сложилась полностью бюрократизированная система местного управления. Участие местного, земского элемента не допускалось.