.
Для США характерна значительная децентрализация власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Органы власти и местного самоуправления наделены конституцией и другими законами достаточными полномочиями на автономное управление местными делами. Они «функционируют на твердой финансовой базе», имея собственные доходы и принимая самостоятельные бюджеты14. Положение дел с административным правом и с административными учреждениями в штатах во многом сходно с положением в федерации, так как штаты обычно по возможности копируют федеральную практику.
Главой исполнительной власти в штате является губернатор. Так же, как и в федерации, здесь имеются департаменты и независимые ведомства. Эти ведомства появились в штатах даже раньше, чем в федерации. Так, еще в 70-е годы прошлого века некоторые штаты учредили комиссии, поручив им регулирование железнодорожных перевозок.
В отличие от федерации глава исполнительной власти штата - фигура менее властная, поскольку здесь помимо губернатора и лейтенант-губернатора население избирает» ряд других должностных лиц: секретаря штата, казначея, ат-торнея, аудитора, контролера и др. Эти лица не подчинены губернатору и фактически самостоятельны. Их независимость, а также самостоятельность независимых ведомств часто приводят к неразберихе в управлении. Поэтому в последнее время легислатуры штатов принимают меры к усилению позиций губернаторов и созданию координирующих органов.
Организация местного самоуправления относится согласно Х поправке к Конституции США к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в организации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), обилие нестандартных учреждений и полномочий.
В настоящее время штаты разделены на графства (их около 3 тыс.), муниципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи - около 19 тыс.), тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 14,5 тыс.) и особые округа (около 33 тыс.)15. Графства служат для управления главным образом сельскими территориями. В муниципальных корпорациях проживает около двух третей всего населения страны. Тауншипы и тауны, которые рассматриваются в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах. Управление округами специализируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и т. п.), и границы округов определяются обычно с учетом целесообразности и часто безотносительно к границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц.
Более всего местные учреждения занимаются вопросами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, местами отдыха, социальным обеспечением. Второе место занимают вопросы административно-управленческие: поддержание порядка (прежде всего управление полицией), обеспечение противопожарной охраны и правосудия, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров. В меньшей степени местные органы занимаются хозяйственными делами, так как в этой сфере господствуют частные предприниматели. Органы местного самоуправления руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом и, как правило, только косвенно регулируют деятельность частных предприятий. Они также строят муниципальное жилье, устанавливают ставки арендной платы, занимаются реконструкцией городов, строительством и эксплуатацией дорог, гаваней, аэропортов, развитием территории (в том числе отводом и эффективным использованием земель и другими вопросами землепользования) и охраной окружающей среды.
Во главе графства стоит или совет наблюдателей из 5 и более членов (нередко более 100), избираемых жителями тауншипов, входящих в графство, или, что более распространено, совет уполномоченных из 3-7 членов, избираемых всем населением графства. Помимо советов в графствах избираются также такие должностные лица, как шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и др. Исполнительной властью в графствах в последнее время все больше становится назначаемый советом управляющий (менеджер), который руководит аппаратом служащих и координирует управление делами графства.
Сельские тауны Новой Англии управляются собраниями взрослых жителей или избираемыми ими их представителями. Собрание или представители избирают обычно на один год совет из 3-5 членов в качестве исполнительного органа. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица: клерк, казначей, констебль и др. В некоторых таунах советы назначают управляющих. Почти так же управляются и тауншипы за исключением того, что примерно в половине из них советы избираются не собраниями жителей, а голосованием на избирательных участках.
Во главе школьного или особого округа стоит, как правило, совет из 3-7 членов, избираемый населением или назначаемый органом штата.
Городские корпорации и квазикорпорации управляются по-разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их около 500) стоят собрания жителей или их представителей. Управление приблизительно 200 городами осуществляется комиссиями, избираемыми населением. Члены комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделений аппарата городского управления. Около 2,5 тыс. городских образований управляются по схеме «совет - управляющий». Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника - управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции. И, наконец, наиболее распространено (более 3,6 тыс. корпораций) управление по схеме «мэр - совет». При этом «сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета16.
Стремительное экономическое и демографическое развитие, быстрый рост отдельных городов привели к возникновению огромных городских агломераций, расположенных часто на территории нескольких графств, а иногда даже нескольких штатов. В таких образованиях обычно действует конгломерат различ-ных органов власти. Отсюда возникает постоянная необходимость создания новых административно-территориальных единиц, новых органов местного самоуправления, необходимость координации всех этих новых и старых властей. Реформы местного самоуправления не поспевают за быстрыми переменами, порождая массу проблем для жителей и органов управления.
Гражданская служба в США.
Начало современной гражданской службе в США на уровне федерации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система «добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему (систему заслуг) и конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.
В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы 1978 г.17. Этим законом вместо комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа (Управление по руководству персоналом. Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг), которым было поручено выполнение трех различных функций, порученных ранее комиссии: 1) управление набором, обучением и продвижением служащих; 2) расследование случаев нарушений правовых норм; 3) вынесение решений по таким нарушениям. Помимо этого Закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной оценки работы служащих, усилил их поощрение путем более широкого применения премий и создал новую группу служащих - Службу старших руководителей18. Многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся в основном в кодифицированном пятом разделе Свода законов США.
Не все федеральные служащие относятся к числу гражданских служащих. Ими не являются: должностные лица, находящиеся на «правительственной службе», т. е. руководители департаментов и ведомств, сменяемые новым президентом; военнослужащие; обслуживающий персонал правительственных органов, набираемый в неконкурсном порядке; некоторые другие категории служащих. К гражданским служащим относятся в основном все те, которые подпадают под юрисдикцию вышеуказанных управлений и совета. В 1988г. таких было 60 %.
В США существует сложная, детальная классификация работ и должностей в зависимости от относительной сложности обязанностей и ответственности, к которой тесно привязаны соответственно ставки оплаты труда.
Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе. Руководители, занимавшие до реформы 1978г. должности по 16-23 разрядам, образуют теперь Службу старших руководителей, для которых установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения,