.
Конституция США предоставляет полномочия на издание правовых актов Конгрессу. Анализ истории ее принятия на Филадельфийском конвенте свидетельствует о том, что отцы-основатели нации не имели в виду наделить исполнительную власть нормотворческими полномочиями. Несмотря на все это, административные учреждения с самого начала их функционирования издавали нормативные акты. Не имея таких прав в силу Конституции, сначала президент и департаменты, а затем и независимые ведомства получили их от Конгресса. Административное нормотворчество в США получило особенно широкий размах в современную эпоху, когда объем деятельности государства и ее сложность возросли в огромной степени. В конце XIX в. Конгресс уже не мог справиться с лавиной дел, которая обрушилась на него, и был вынужден во все большем объеме передавать полномочия на издание нормативных актов президенту и другим административный органам.
О производном характере административного нормотворчества свидетельствует также контроль над ним со стороны легислатуры, которая обычно бдительно следит за тем, чтобы исполнительная власть не выходила за пределы предоставленных ей полномочий. Поэтому, если президент или какое-либо иное должностное лицо издает нормативный акт без достаточного основания, конгрессмены могут выдвинуть обвинение в превышении администрацией предоставленных ей полномочий и потребовать аннулирования акта.
Имеет ли Конгресс право делегировать администрации свои нормотворческие полномочия? Конституция США прямо нигде такой возможности не предусматривает. Не рассматривалось делегирование как само собой разумеющееся и во время ее создания. На чем же оно основывается? Обычно ссылаются на последний абзац раздела 8 ст. 1 Конституции, согласно которому Конгресс в рамках компетенции федерации имеет право на издание любых законов (laws). Американские ученые поэтому делают вывод о том, что Конгресс имеет право издавать законы, делегирующие администрации полномочия на издание нормативных актов не только по вопросам внутренней организации учреждений и порядку их работы, но и по вопросам, отнесенным к его ведению, т. е. по торговле, тарифам, налогам и т. д.
Издавая нормативные акты, административное учреждение фактически осуществляет ту власть, которую должна осуществлять легислатура, т. е. законодательствует. Верховный суд в 1908 г. в решении по делу Prentis v. Atlantic Coast Line Co. фактически признал законодательный характер деятельности администрации, заявив, что «установление тарифной ставки - это издание предписания на будущее и, следовательно, оно является по своей природе действием законодательным, а не судебным». Законодательный характер нормотворческой деятель ности администрации официально признан в параграфе 557 пятого раздела Свода законов, который указывает, что административный нормативный акт означает заявление учреждения, предназначенное сформулировать закон (law).
Делегирование администрации законодательных полномочий противоречит доктрине разделения властей, а также другой доктрине, которой до сих пор придерживается американская система представительной демократии, -«delegatus поп potest delegare» («делегат не может делегировать»). Применительно к полномочиям Конгресса эта последняя доктрина означает, что американский народ, который согласно преамбуле Конституции является ее создателем, не уполномочил Конгресс делегировать свои полномочия.
В штатах конституционных оснований для административного нормотворчества имеется не больше, чем на уровне федерации, поскольку конституции штатов обычно имеют «распределительную оговорку», в соответствии с которой одной власти прямо запрещается осуществлять функции двух других.
Таким образом, вопреки доктрине разделения властей и доктрине «delegatus non potest delegare», а также несмотря на точный смысл конституций, легислатуры делегировали администрации обширные нормотворческие полномочия. Со свойственной им гибкостью и прагматизмом американцы наполнили свои конституции содержанием, которое не вытекает из их буквального смысла. Такой процесс был вызван потребностями времени и свидетельствовал о невозможности осуществления власти строго в рамках жесткого разделения полномочий между законодательной и исполнительной властями.
Быть или не быть административному нормотворчеству, во многом зависело от судов. И суды в целом ряде решений по делам, в которых оспаривалась конституционность делегирования администрации законодательных полномочий, санкционировали подобную практику. Первое такое решение Верховного суда США относится к 1813г. Суд считает делегирование конституционным, если в делегирующем законе указаны четкие границы (стандарты), в которых должна протекать нормотворческая деятельность администрации. При наличии подобных стандартов передача нормотворческих полномочий не рассматривается в качестве полной, окончательной, как отказ законодательного органа от этих полномочий.
По мере расширения делегирования административным учреждениям нормотворческих полномочий усилилась дискреционная власть администрации. Так, Законом о междуштатной торговле 1887г. Конгресс передал Комиссии междуштатной торговли свои полномочия по установлению максимальных ставок оплаты железнодорожных перевозок, если комиссия найдет, что ставки являются «неправильными или неразумными». Закон 1887г. называли образцом делегации, так как он содержал четкие указания в отношении круга товаров, клиентуры, порядка его исполнения и ставил тем самым деятельность комиссии в определенные рамки. Положения закона были настолько детализированы, что для приспособления его к изменяющимся условиям едва ли не каждая сессия Конгресса принимала к нему поправки. Подобная регламентация нормотворчества этого ведомства, а также других учреждений не могла не сковывать их. Поэтому в последующих законах требования, предъявляемые Конгрессом к административным актам, становились все более туманными и расплывчатыми, и бюрократии предоставлялись все большие дискреционные полномочия, т. е. свобода усмотрения.
Так, в самой общей форме сформулированы правила, которыми в соответствии с Законом о связи 1934г. должно руководствоваться другое независимое ведомство - Федеральная комиссия связи. Такими правилами являются «публичный интерес, удобство или необходимость». Единственным ограничением деятельности комиссии служит запрет введения цензуры радиопередач или издания предписаний, ограничивающих свободу слова на радиовещании. На практике «публичный интерес», которым обычно должны руководствоваться учреждения, во многих случаях служит маскировкой регулирования в интересах регулируемых. Как правило, вновь созданное учреждение ревностно берется за работу, принимает нередко крутые меры по отношению к некоторым корпорациям. Но впоследствии, «достигнув зрелости», оно утихомиривается, налаживает сотрудничество с предпринимателями и все больше склонно принимать за «публичный интерес» интересы корпораций, деятельность которых призвано контролировать.
Администрация часто предпочитает уклониться от издания предписаний, вместо этого она рассматривает конкретные дела и выносит по ним решения. Во многих случаях она не заинтересована связывать себе руки на будущее своими собственными предписаниями.
Вместе с тем и в XX в. Конгресс нередко принимает делегирующие законы, содержащие подробные инструкции для администрации в отношении издаваемых ими актов. Таким является, в частности, трудовое законодательство, которое содержит четкие стандарты для Национального совета по трудовым отношениям как в отношении разрешения отдельных споров, так и по вопросу издания нормативных актов. Детальная регламентация трудовых отношений вызвана, несомненно, их чрезвычайной важностью. Конгресс не хочет предоставить совету чрезмерные дискреционные полномочия, с тем чтобы он не впал в ту или иную крайность и не нарушил установившуюся систему взаимоотношений между предпринимателями и рабочими.
Верховный суд только два раза (в 1935 г.) признал делегирующий закон неконституционным. В обоих случаях речь шла об отдельных статьях Закона о восстановлении национальной промышленности 1933 г., которые предоставили президенту полномочия регулировать операции с нефтью и нефтепродуктами, а также утверждать кодексы честной конкуренции для торговли или промышленности. Такие действия могли иметь своим следствием предоставление некоторых гарантий для рабочих и служащих в вопросах рабочего времени, оплаты труда и коллективных договоров, а также защиту интересов покупателей, что не устраивало предпринимателей. Большинство членов суда признало делегированные полномочия «чрезмерными и неограниченными». Вынося решения по этим двум делам, суд руководствовался интересами консервативной части предпринимателей, которая выступала против «нового курса» президента Рузвельта, знаменовавшего собой существенное усиление государственного регулирования экономики. В дальнейшем суд изменил свою позицию, так как политика активного вмешательства государства в экономическую жизнь получила широкую поддержку и состав суда изменился.
Суды нередко признают конституционными делегирующие законы, которые не содержат никаких ограничений для администрации в осуществлении ею делегированных полномочий. В таких случаях судьи обычно говорят, что такие ограничения подразумеваются или же они могут быть найдены в других законах, составляющих вместе с рассматриваемым очевидную однородную группу, и т. д.
В рамках борьбы с «большим» правительством во второй половине 70-х -начале 80-х годов государство начало принимать меры против чрезмерной регламентации предпринимательской деятельности. В частности, серьезным средством сдерживания лавины предписаний стал анализ «стоимость - выгода». В 1981 г. президент Рейган сделал обязательным применение этого анализа в департаментах и других органах, непосредственно ему подчиненных, при подготовке «значительных» регулирующих актов. Учреждения обязаны направлять предварительные и окончательные варианты таких актов в Административно-бюджетное управление в целях уменьшения числа и объема требований учреждений о предоставлении им предпринимателями информации и отчетов.