Ежегодно министерствами проводятся тысячи открытых расследований в связи с ликвидацией трущоб, принудительным выкупом частных земельных участков для общественных нужд, со строительством дорог, линий электропередач, трубопроводов, лицензированием транспорта и т. д.48. Все эти вопросы считаются политическими, поскольку они затрагивают интересы не только конкретных частных лиц, но и населения отдельных местностей, а иногда и всей страны. Их решение относится к компетенции министерств, и за это они несут персональную ответственность перед парламентом.
Расследования проводятся тогда, когда они предусмотрены соответствующими законами. Их цель - вовлечение всех заинтересованных лиц в процесс разработки и принятия политических решений. До принятия в 1958 г. Закона о трибуналах и расследований такие решения принимались в обстановке секретности:
заинтересованные лица не знали, чем обосновал министр планируемое мероприятие; доклад министру инспектора, проводившего расследование, был закрытым; министр не был обязан информировать об аргументах, положенных им в основу своего окончательного решения. Таким образом, при проведении расследования по существу не соблюдались фундаментальные принципы справедливого правосудия. Закон о трибуналах и расследованиях ввел правило об обосновании министром его окончательного решения, если того требуют стороны по делу. Два других недостатка были исправлены главным образом путем изменения процедурных правил проведения расследований.
Закон о городском и сельском землепользовании 1959 г. предоставил лорду-канцлеру полномочие устанавливать правила процедуры для расследований после консультации с Советом по трибуналам. Такие правила были подготовлены лордом-канцлером для различного рода расследований. Так, например, правила принудительного выкупа земли предусматривают, что министр по меньшей мере за 28 дней до начала расследования обязан предоставить всем противникам проекта письменное заявление с изложением мотивов разработки проекта и мнения других учреждений, поддерживающих проект; предоставить заинтересованным лицам возможность ознакомиться с планами и макетами; обосновать письменно свое окончательное решение, приложить к нему доклад инспектора или его изложение и предоставить по требованию копии этого доклада. Процедурными правилами определяется, как правило, и круг участников расследования. Это стороны и третьи лица, на которых осуществление проекта может отразиться неблагоприятно. Правилами обычно предоставляются широкие возможности для представительства участников расследования, вызова и опроса свидетелей, проведения осмотров на месте, приобщения к делу доказательств. Введя требование об обосновании министрами их решений, закон 1958г. существенно облегчил работу судов по проверке законности их действий и тем самым снял завесу секретности с процесса разработки и принятия административного решения.
Инспектор, ведущий расследование, выносит только рекомендательное решение. Окончательное решение вопроса остается обычно за министром. По существу, имеет место разделение функций. Задача инспектора - выявление всех фактов по делу, задача министра - принятие решений, причем, как считают британцы, политических. По отношению к инспектору министр выступает как бы в роли апелляционного суда: он применяет нормы права к установленным фактам и применить может по-своему. Если министр не согласен с инспектором в заключении по факту или обнаруживаются новые факты, стороны извещаются об изменении фактической стороны дела, расследование возобновляется и сторонам предоставляется возможность высказать свои соображения по вновь открывшимся обстоятельствам.
Большинство председательствующих на расследованиях инспекторов - это служащие министерства окружающей среды, поскольку основная масса слушаний касается жилья и землепользования. Ежегодно они проводят несколько тысяч расследований. Некоторые учреждения, например министерства транспорта, образования и науки, а иногда и министерство окружающей среды, используют в качестве инспекторов независимых лиц, с тем чтобы обеспечить большую объективность при рассмотрении дел. В Шотландии участие независимых инспекторов - явление обычное.
Проведение расследования инспектором позволяет руководству учреждения оказывать значительное влияние на исход процесса. Наиболее серьезные факты необъективного рассмотрения дел становятся иногда объектами судебного разбирательства. Суд вправе аннулировать окончательное решение министра, когда выясняется, например, что по окончании расследования инспектор провел дополнительные консультации только с одной стороной.
Административные трибуналы в Великобритании.
В Великобритании административная юстиция осуществляется в двух формах: трибуналами, представляющими собой своеобразные административные суды, независимые от других учреждений, и министерскими расследованиями. Трибуналы действуют главным образом в случаях назначения социальных пособий и оказания других социальных услуг. Расследования проводятся министрами тогда, когда решаются вопросы политики и им необходимо перед принятием решения выслушать мнение заинтересованных лиц, общественности. Они проводятся по жилищным делам, в сфере землепользования, в частности в случаях принудительного выкупа земельных участков у частных лиц для целей общего пользования.
Организация трибуналов и расследований, их процедура регулируются Законом о трибуналах и расследованиях 1971 г. Этим же законом (в первоначальной редакции 1957 г.) учрежден постоянно действующий Совет по трибуналам в качестве надзорно-консультативного органа в системе исполнительной власти.
Трибуналы - специфически британское явление. Это - своеобразные «неформальные» суды. Они занимают промежуточное положение между администрацией и общими судами. Задача трибунала - установление наличия у конкретного лица права на пособие или услугу, предусмотренного конкретным законом. В середине 80-х годов в Великобритании было более 2 тыс. трибуналов 40 различных видов. Наиболее многочисленные среди них - трибуналы по подоходному налогу, по национальной службе здравоохранения, по социальному обеспечению и по социальным пособиям. Наиболее загружены обычно трибуналы, занимающиеся социальными пособиями, трудовыми спорами, оценкой имущества для целей налогообложения и квартирной платой. Так, в 1986 г. апелляционные трибуналы по социальным пособиям рассмотрели более 90 тыс. дел, местные оценочные суды - более 48 тыс., трибуналы по квартплате - более 15 тыс. дел, а промышленные (по трудовым спорам) трибуналы принимали в конце 80-х годов к своему рассмотрению ежегодно в среднем более 39 тыс. заявлений. Число видов трибуналов продолжает увеличиваться, поскольку англичане предпочитают создавать каждый раз новые трибуналы вместо того, чтобы реорганизовывать старые. Трибуналов так много, что бывает трудно разобраться, в какой из них следует обратиться: например, в трибунал по квартплате, учрежденный в 1946 г., или в комитет по оценке размера квартирной платы, созданный в 1965г.
Британский трибунал должен быть беспристрастным арбитром в споре между частными лицами и администрацией. Он не может выступать от имени учреждения, как это часто бывает в США. Поэтому трибуналы полностью независимы от администрации, и служащие государства как таковые заседать в них не могут. Чтобы обеспечить независимость трибуналов, они комплектуются, как правило, не из числа государственных служащих. Но бывают исключения. Например, особые уполномоченные по подоходному налогу - это государственные служащие, но они полностью независимы при осуществлении своих судебных полномочий. Председателями трибуналов являются обычно юристы, работающие в них по совместительству. Они назначаются соответствующими министрами из числа лиц, указанных в списках, подготавливаемых лордом-канцлером. Другие члены трибунала, как правило, представляют общественность и не являются юристами. Члены трибуналов работают обычно неполный рабочий день, а иногда и бесплатно,
Дело в трибунале рассматривается коллегией в составе председателя и двух членов, представляющих различные интересы, например, предпринимателей и работников. Такой состав обеспечивает сбалансированный, обычно приемлемый подход для обеих сторон по делу. В качестве клерков в трибуналах работают государственные служащие, назначаемые соответствующими министрами. Чтобы не допустить доминирования клерков, председателями трибуналов стараются назначить «сильных» личностей.
Процедура в британских трибуналах менее формальна и расходы сторон менее значительны, чем в административных учреждениях США. Протокол, как правило не ведется, жесткие правила отбора доказательств не применяются, участие адвокатов не обязательно, интересы сторон часто защищают представители профсоюзов, дела нередко рассматриваются даже в отсутствие сторон.
Главные процедурные правила для трибуналов установлены Законом о трибуналах и расследованиях. Они предусматривают открытые заседания, участие адвокатов и других представителей сторон, свободный вызов свидетелей, право сторон на ознакомление со всеми документами по делу, обоснование по их требованию решения трибунала. Более подробные правила содержатся в законах, учреждающих отдельные трибуналы, либо детализируются соответствующими министрами и оформляются ими в виде нормативных актов. Эти правила, подобно многим другим правовым актам, обычно очень подробны и сложны для понимания.
Свой вклад в нормативное регулирование порядка работы трибуналов вносят и суды. Они требуют, чтобы трибуналы в своей работе руководствовались принципами естественного правосудия, в соответствии с которыми стороны по делу вправе знать существо дела и знакомиться с документами, представленными противной стороной.