Мухарлямов Ильяс, аспирант юридического факультета Российского Университета дружбы народов Административного и Финансового права
В последнее время важным развивающимся направлением законодательства стало дерегулирование (дебюрократизация) различных сфер экономики. При этом часто делается акцент на большое количество административных барьеров в области предпринимательства. Проблема существования административных барьеров не нова и имеет глубокие исторические корни. Заранее стоит обратить внимание на невозможность ее полного устранения. Но, тем не менее, о сокращении административных барьеров в количественном и содержательном аспекте имеет смысл не только говорить, но и эффективно над этим работать.
Обращаясь к рассматриваемой проблематике, первоначально стоит отметить отсутствие четкого легитимного понятия "административный барьер" как такого. Это, на наш взгляд, имеет негативные последствия. Так в некоторых выступлениях политиков и государственных должностных лиц по вопросу развития предпринимательства обозначается проблема существования большого количества административных барьеров и необходимость их устранения. Но в то же время каждое упоминание понятия "административный барьер" в каждом случае различается, а порой весьма существенно[1]. С нашей точки зрения, как один из вариантов решения понятийной проблемы можно рассмотреть введение понятия "административный барьер" в Общую часть КоАП и дополнение особенной части составами конкретных административных правонарушений, которые прямо или косвенно связывались с понятием "административный барьер".
В отдельных доктринальных источниках дается понятие административного барьера. Так, в исследовании административных барьеров, проведенном Ресурсным центром малого предпринимательства, под административными барьерами понимаются препятствия, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности у субъектов малого предпринимательства, создаваемые отдельными должностными лицами органов исполнительной власти[2].
На наш взгляд, понятие "административные барьеры" с учетом сложившейся практики их толкования намного шире. С определенной долей условности помимо указанных препятствий еще и стоит выделить косвенные препятствия, связанные с несовершенством законодательства (слабая понятийная проработка нормативных положений, большое количество отсылочных и бланкетных норм), направленного на регулирование предпринимательской деятельности. В свою очередь, несовершенство законодательства влечет крайне малоэффективную, а порой и пагубную для предпринимателей правореализационную деятельность исполнительных органов власти
Основными самыми распространенными областями государственного управления, в которых существуют и возникают административные барьеры, считаются прежде всего следующие:
Основными областями административного регулирования
государственная регистрация субъектов малого предпринимательства;
лицензирование отдельных видов деятельности;
сертификация и стандартизация продукции, работ и услуг;
контроль и надзор за текущей предпринимательской деятельностью;
межрегиональный товарооборот;
размещение заказов для государственных и муниципальных нужд;
любые формах согласования соответствующих вопросов и документов.
В этой связи хотелось бы отметить такое важное событие в сфере развития нормотворчества, отчасти направленного на борьбу с административными барьерами, как принятие в летнюю сессию 2001 года Парламентом РФ пакета нормативных правовых актов, направленных на развитие предпринимательства. Среди этих актов наиболее важными и актуальными для малого предпринимательства, как наименее защищенного сектора предпринимательской деятельности были Федеральные законы "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О государственной регистрации юридических лиц". Проекты указанных законов были разработаны Министерством экономического развития России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Так, закон от 9июля 2001 года Ж 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" призван обеспечить регламентацию деятельности органов государственной исполнительной власти в части проведения проверок хозяйствующих субъектов. В нем коренным образом пересмотрены подходы к контролю за деятельностью предприятий, предусмотрена имущественная ответственность органов государственного контроля (надзора) в случае совершения противоправных действий. Значительно ограничено количество оснований для проведения внеплановых проверок, разработан механизм контроля со стороны предпринимателей за проведением проверок путем ведения журнала контроля проверок для хозяйствующих субъектов. Думается, что эффективность данного закона крайне мала сегодня и вряд ли она повысится в будущем. А связано это с тем, что ст.4данного закона гласит:
"Положения настоящего Федерального закона не применяются к отношениям, связанным с проведением:
налогового контроля;
валютного контроля;
бюджетного контроля;
банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке;
транспортного контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу Российской Федерации, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории Российской Федерации);
государственного контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов;
таможенного контроля;
иммиграционного контроля;
лицензионного контроля;
контроля безопасности при использовании атомной энергии;
санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах перехода Государственной границы Российской Федерации;
контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации;
оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия;
государственного метрологического контроля (надзора).
Таким образом, закон делает "беззащитными" юридических лиц и индивидуальных предпринимателях во время проведения самых нелюбимых, проводящимися порой с массой процессуальных нарушений и самых коррупционноемких видов контроля. Возникает закономерный вопрос о целесообразности данного закона.
Принятие 8 июля 2001 года Федерального закона Ж 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" по замыслу авторов должно обеспечить осуществление единой государственной политики в области лицензирования, упростить вхождение на рынок новым хозяйствующим субъектам и создать условия для стабильной работы предпринимательских структур. Федеральный закон существенно сокращает количество лицензируемых видов деятельности и упрощает единый порядок лицензирования на территории Российской Федерации. В реальности все складывается иначе. Влияние символа государства - двуглавого орла, смотрящего в разные стороны, - на жизнедеятельность государства очевидно, ибо не редки ситуации, когда одной рукой государственная власть дебюрократизирует какую-либо сферу экономики и в то же время бюрократизирует ее другой рукой. Из массы примеров можно привести следующий.
Одним из прогрессивных положений дерегулирования экономики стала отмена с 01 июля 2002 г. лицензирования деятельности арбитражных управляющих[3], которую ранее осуществлял Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству Российской Федерации (ФСФО). Однако новый Закон "О несостоятельности (банкротстве)", предусмотрев такое требование к арбитражным управляющим, как обязательное членство в саморегулируемой организации (СРО) арбитражных управляющих[4], фактически компенсировал отмену лицензирования. Как и любая другая некоммерческая организация СРО, подпадает в той или иной степени под регулирование определенного количества государственных органов, в том числе ФСФО. В то же время арбитражные управляющие, будучи по статусу предпринимателями без образования юридического лица, подпадают под соответствующее регулирование как нормативно-правовых, так и локальных актов СРО, членами которого они являются. Более того, не стоит забывать, что арбитражные управляющие являются субъектами малого предпринимательства и, следовательно, регламентация их деятельности должна происходить с учетом законодательства о государственной поддержке малого предпринимательства и ни в коем случае не идти вразрез с ним. В противном случае это может негативно сказаться на профессиональной деятельности арбитражных управляющих и вместо того, чтобы заниматься повышением квалификации и эффективностью своей работы, арбитражным управляющим придется основную часть времени уделять борьбе с чрезмерной формализванностью своей деятельности и поиску путей преодоления административных барьеров. В итоге не ясно, во благо ли были произведены изменения по регламентации деятельности арбитражных управляющих. Вопрос остается открытым, поскольку на этот счет есть две противоположных точки зрения: государства и арбитражных управляющих.
Новый подход к созданию хозяйствующих субъектов был заложен в Федеральном законе от 8июля 2001 года Ж 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц". Законом предусмотрен единый порядок регистрации юридических лиц независимо от их организационно - правовой формы и сферы экономической деятельности.[5]