Возможность изменять состояние объекта права собственности, хотя и присуща собственнику земельного участка, но содержание этой возможности существенно ограничено за счет невозможности ухудшать его. Ухудшение состояния земельного участка, как уже отмечалось, может стать основанием для прекращения права собственности. Наконец, также существенно ограничено содержание правомочия распоряжения земельным участком, хотя степень ограничения зависит от принадлежности участка к той или иной категории земель. Так, в соответствии со ст.27 ЗК РФ большое количество земельных участков изъято из оборота (земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности такими объектами, как государственные природные заповедники и национальные парки, объекты использования атомной энергии и др.) или ограничено в обороте (земельные участки в пределах лесного фонда, предоставленные для нужд связи и др.). Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» содержит также существенные ограничения в отношении соответствующей категории земель.
Об определении в земельном законодательстве содержания иных прав на землю.
Право собственности на землю является основополагающим среди имущественных прав на землю, так как предоставляет его обладателю наибольшее количество юридически обеспеченных возможностей определенного поведения в отношении земельного участка. В то же время, земельный участок может быть объектом правоотношений, содержание которых включает в себя различные права на землю. Все эти права можно разделить на две группы по способу определения их содержания: вещные права (содержание которых определяется непосредственно законом) и обязательственные права (содержание которых в каждом конкретном случае определяется соглашением сторон в рамках закона). К числу вещных прав, помимо права собственности (основанной на законе возможности по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком, принимая на себя бремя его содержания) также относятся иные вещные права (основанные на законе возможности в той или иной мере владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком, с учетом усмотрения собственника, в той или иной мере принимая на себя бремя его содержания). В число иных вещных прав пока еще можно включать право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Перечень обязательственных прав исчерпывается правом аренды (возмездное срочное пользования) и правом безвозмездного срочного пользования.
Обращаясь к вопросу о содержании иных прав на землю в действующем законодательстве, следует, прежде всего, обратиться к перечню иных вещных прав. Здесь следует иметь в виду существование принципиальных различий в определении их содержания действующими Гражданским и Земельным кодексами. Разумеется, по изложенным выше причинам в случае противоречия должны применяться нормы последнего, однако соответствующие нормы Гражданского кодекса формально все еще действуют. Этот факт имеет особое значение в связи с тем, что, в соответствии с п.1 ст.4 Федерального закона от 25.10.2001 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[14] в той или иной степени признаны утратившими силу десять законов и постановлений высших органов законодательной власти, вступивших в противоречие с новым Земельным кодексом. В то же время, его введение в действие никак не затронуло Гражданский кодекс, нормы которого содержат немало прямых противоречий с нормами земельного кодекса. Поэтому формальный повод для соответствующего сопоставления имеется.
Перечень ограниченных вещных прав на землю открывается правом пожизненного наследуемого владения земельным участком. В историческом аспекте право пожизненного наследуемого владения – традиционный институт постсоветского земельного права, который изначально был призван в какой-то мере компенсировать отсутствие частной собственности граждан на землю. Однако в современных условиях, когда частная собственность на землю получила достаточно широкое распространение, действующее законодательство предусматривает, что предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения не допускается. При этом право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражданином ранее, сохраняется.
Как следует из определения, субъектами права пожизненного наследуемого владения является только одна категория лиц, которая способна передавать это право по наследству, а именно – граждане. В соответствии с п.2 ст.21 ЗК РФ, распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству, государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству проводится на основании свидетельства о праве на наследство. Однако в ст. 267 ГК РФ «Распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении»[15] закреплена совсем иная модель - не допускаются лишь продажа, залог такого участка и совершение его владельцем других сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка, при этом владелец земельного участка может передавать его другим лицам в аренду или безвозмездное срочное пользование.
Такое решение представляется абсолютно обоснованным – еще римскими юристами был сформулирован принцип: «никто не может передать другому больше прав на вещь, чем имеет сам». Поэтому отчуждение (передача в собственность) земельного участка, находящегося в пожизненном наследуемом владении, как и любого другого имущества, возможно лишь его собственником. Не обладая правом собственности на имущество, передать его другому лицу можно лишь с разрешения собственника. В общем случае такое разрешение может быть оформлено договором между собственником и отчуждателем, но если собственником является публично-правовое образование, оно может содержаться непосредственно в его законе или ином нормативном акте. Так, например, ГК РФ непосредственно разрешает субъектам права хозяйственного ведения отчуждение принадлежащего им на этом титуле движимого имущества.
С другой стороны, логическое толкование принципа невозможности передать другому больше прав, чем имеется у правообладателя, позволяет прийти к выводу о том, что, опять-таки в общем случае, лицо может передать другому свои права в том объеме, в котором они ему принадлежат. И только в том случае, если это затрагивает права третьих лиц на передаваемую вещь, предполагается получение их согласия (так, закрепленные ГК РФ общие правила требуют, например, согласия арендодателя-собственника на передачу вещи в субаренду, согласия залогодержателя на распоряжение вещью залогодателем-собственником). Однако передачу земельного участка, находящегося в пожизненном наследуемом владении, во временное пользование другим лицам собственник-государство в Земельном кодексе прямо запрещает.
Такое решение вряд ли следует признать оправданным даже без ссылки на норму ст. 267 ГК РФ - гипотетически можно было бы закрепить в ЗК РФ, например, требование о необходимости получения в рассматриваемом случае согласия собственника, хотя это требование явно является избыточным. Проблема в том, что действующее земельное законодательство фактически изымает земельные участки, находящиеся в пожизненном наследуемом владении, из гражданско-правового оборота, полностью лишая владельцев возможности распоряжения ими (за исключением посмертного распоряжения). В то же время, согласно п.3 ст.21 ЗК РФ, граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право приобрести их в собственность, а именно: каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его пожизненном наследуемом владении земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается.
Тем самым подразумевается, что такой титул, как право пожизненного наследуемого владения, с течением времени должен быть полностью вытеснен правом собственности. Поэтому вряд ли возможно согласиться с О.М. Козырь, которая указывает на необходимость подчеркнуть, что перерегистрация является правом, а не обязанностью лиц, владеющих участками на праве пожизненного наследуемого владения.[16] Напротив, представляется, что право приобрести в собственность находящийся в пожизненном наследуемом владении земельный участок фактически трансформируется в обязанность – путем непропорционального увеличения налогового бремени, возлагаемого на тех владельцев, которые еще не воспользовались этим правом, по сравнению с владельцами, приобретшими право собственности.
Примерно так же обстоит дело и с правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в историческом плане также является институтом, призванным восполнить отсутствие права собственности на землю, но не для граждан, а для юридических лиц. Согласно п.1 ст.20 ЗК РФ, в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются уже не любым юридическим лицам, а только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и местного самоуправления. Все остальные юридические лица, в соответствии с п.2 ст.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 года.