Штански Нина Викторовна. ведущий специалист Аппарата Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики (г.Тирасполь)
Тема федеративного устройства государств, как и федерализма в целом является сегодня весьма важной в контексте построения Федеративного Государства, образуемого Приднестровской Молдавской Республикой и Республикой Молдова на договорной основе.
В своей статье «О механизме выстраивания федеративных отношений между Молдовой и Приднестровьем» доцент, к.ю.н., заведующий кафедрой гражданского права и процесса Приднестровского Государственного Университета Я.Ф. Федорчуков отметил, что формирование устойчивых и легитимных федеративных отношений должно опираться на четко выработанный механизм. В качестве наиболее подходящей для Молдовы и Приднестровья автор выдвигает договорную концепцию образования федерации с равным распределением полномочий между субъектами федерации. [1]
В условиях процесса федерализации Приднестровская государственность находится на таком этапе развития, который заставляет переосмыслить и содержательно развить целый ряд устоявшихся понятий. К ним по важности в первую очередь ученые и политики Приднестровья относят понятие «субсидиарности».
Ведется сложная и кропотливая работа по разработке Конституции Федеративного Государства, образуемого Приднестровской Молдавской Республикой и Республикой Молдова на договорной основе. Усилия полномочных представителей в Совместной Конституционной Комиссии направлены на отстаивание жизнеобразующего принципа этого государственного строительства – равноправие субъектов федерации, которые в свою очередь должны составить его государственно-правовой фундамент.
Как отметили во вступительной статье сборника публикаций по результатам прошедшей в ПГУ им. Т.Г.Шевченко в 2003 году научной конференции «Приднестровская государственность в контексте современного международного опыта федерализма» С.И. Берилл и И.Н. Галинский: «Для Приднестровья жизненно важным будет являться вопрос формирования центральных федеральных органов власти субъектами федерации на равноправной, равносубъектной основе, поскольку само участие Приднестровья в формировании и распределении властных полномочий будет означать признание за ним его политической правосубъектности».
[2] Следует отметить, что позиция руководства Республики Молдова на протяжении многих лет базировалась на унитарной схеме построения отношений между сторонами, в то время как Приднестровская сторона уже в 1992 году выдвигала предложения о создании конфедерации, о чем свидетельствует Постановление Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики «Об образовании молдавской конфедерации» № 276 от 06 января 1992 года.
В ходе переговорного процесса Российская Федерация и Украина стали гарантами достигнутых в ходе переговорного процесса договоренностей, а ОБСЕ сохранила за собой статус посредника. Значимость роли посредников и гарантов в процессе сближения позиций сторон для нахождения взаимоприемлемой формы будущей федерации на договорной основе весомо возросла, а активная деятельность международных экспертов способствовала определенному прогрессу в процессе создания общего государства.
Так, 2-3 июля 2002 года в Киеве состоялось очередное заседание Постоянного совещания по политическим вопросам. На встрече был предложен рабочий документ (Соглашение) о создании Республикой Молдова и Приднестровской Молдавской Республикой Общего Федеративного Государства. Как отметил в статье «Переговорный процесс и позиции Молдовы и Приднестровья по проблеме федерализации» заместитель министра иностранных дел ПМР В.В.Янковский: « Появление в июле 2003 года проекта Соглашения, представленного посредниками, и согласие молдавской стороны начать работу над этим проектом, обозначило не только её отход от концепции унитаризма, но и открыло возможность достичь урегулирования, используя мировой опыт федерализма». [3] Затем 5 декабря 2002 года была подписана Декларация о намерениях, согласованная Постоянным совещанием по политическим вопросам в рамках переговорного процесса по приднестровскому урегулированию, согласно которой РМ и ПМР согласились строить демократическое правовое федеративное государство, создаваемое на договорной основе. Было вынесено решение принять за основу концепцию федерализации, предложенную июльским Соглашением.
28 февраля 2003 года в г.Кишинев участниками переговорного процесса был подписан Протокол о создании механизма разработки и утверждения Конституции Федеративного Государства.
9 апреля 2003 года Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики принял Постановление №1029 «О некоторых принципах механизма разработки и утверждения проекта Конституции Федеративного Государства, образуемого Приднестровской Молдавской Республикой и Республикой Молдова».
15 апреля 2003 года в г.Тирасполь был подписан Протокол двусторонней встречи представителей по политическим вопросам от Республики Молдова и Приднестровья, на которой стороны провели консультации по вопросам, связанным с созданием СКК и предложили внести предложения о её численном составе.
17 апреля 2003 года Парламентом РМ принято Постановление №180-ХV «Об утверждении группы лиц, которые войдут в состав Комиссии по разработке проекта новой Конституции Республики Молдова», которым были утверждены кандидатуры трех полномочных представителей.
23 апреля 2003 года Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики принято Постановление №1063 «Об утверждении полномочных представителей Приднестровской Молдавской Республики в составе совместной Комиссии по разработке проекта Конституции Федеративного Государства, образуемого Приднестровской Молдавской Республикой и Республикой Молдова», которым были утверждены кандидатуры семи полномочных представителей Приднестровья. Таким образом, в Совместную Конституционную Комиссию от Приднестровья вошли 2 представителя Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, 2 представителя исполнительных органов власти ПМР, 1 представитель судебной власти ПМР и 2 представителя Приднестровского Государственного Университета. Работа Совместной Конституционной Комиссии началась в июне 2003 года и до октября сего года сторонам удалось разработать и принять Регламент Совместной Конституционной Комиссии, согласовать проект Структуры Конституции Федеративного Государства, разработать и принять Раздел II «Основные права, свободы и обязанности». Тем не менее работа экспертов обеих сторон продвигается не так быстро, как того ожидали многие наблюдатели. Особые сложности в деятельности Совместной Конституционной Комиссии возникли при разработке Раздела I «Основы конституционного строя». В своем выступлении на пленарном заседании Сессии Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики сопредседатель Совместной Конституционной Комиссии от Приднестровья Е.В. Шевчук отметил: «Молдавская сторона выступает категорически против упоминания в проекте Конституции термина Федеративное Государство, что также находит отражение в проекте Декларации «Об основных принципах разграничений полномочий при разработке новой Конституции РМ», полученной 5-го сентября сего года. В нем в частности предлагается, что в ведении центральных органов власти Республики Молдова находятся: 1. принятие и изменение Конституции и законов РМ, контроль за их выполнением; 2. установление системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование органов публичной власти и управления; 3. общегосударственный бюджет, налоги и сборы; 4. судоустройство: правоохранительные органы, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование, интеллектуальное право, и еще 14 групп полномочий, то есть к ведению центральных властей относится около 18 групп полномочий, а совместному ведению 10 групп, в частности:
а) вопросы ведения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, б) и другие вопросы, определенные Конституцией и законами Республики Молдова. К ведению Приднестровья относятся все другие вопросы, не находящиеся в ведении центральных органов власти Республики Молдова или совместном ведении. То есть при данной формулировке Законом центральных властей Республики Молдова возможно изъять все полномочия по предмету ведения Приднестровской Молдавской Республики» [4].
На прошедших в Республике Молдова и Приднестровской Молдавской Республике семинарах по федерализму, организованных ПА ОБСЕ, международными экспертами неоднократно подчеркивалось, что особенность прочной не псевдофедерации заключается в том, что составляющие её субъекты обладают определенным суверенитетом, властью и автономией, действуя, тем не менее, в рамках федерального законодательства, а именно договорные федерации исторически отличаются большим уровнем самостоятельности входящих в них субъектов. Анализ конституционного устройства современных федеративных государств Европы позволяет сделать вывод, что именно принципы отстаиваемые представителями в Совместной Конституционной Комиссии от Приднестровской Молдавской Республики, а это принципы добровольности, суверенитета и субсидиарности, лежат в основе конституционного устройства успешных федераций. По мнению члена президиума Академии парламентского корпуса РФ, автора многих аналитических статей на тему федерализма С.Е. Шилова правовое обеспечение постулатов федерализма базируется в РФ на следующих пяти принципах субсидиарности: 1-й принцип: «Народ первичен, государство производно»; 2-й принцип: «Народ — источник социально-правовых систем»; 3-й принцип: «История — это смена социально-правовых систем»; 4-й принцип: «Право, закон первичны, экономика производна»; 5-й принцип: «Международное право первично, межгосударственное право производно». [5] В своей статье «Федерализм и локальная демократия в ФРГ» Ю.Ю. Бальций обращает внимание на изложенные С.Е. Шиловым принципы и замечает, что упомянутые выше пять принципов субсидиарности являются тем прочным фундаментом, на котором возможно возведение молдавской федерации, если стороны действительно пытаются построить общий дом для всех. Главное по словам автора, на что нельзя не обратить внимание в связи с описанием принципов субсидиарности, состоит в том, что эти принципы на деле позволяют реально утвердить фундаментальные идеалы, ценности и нормы, выраженные опытом человечества в современной действительности. Прежде всего, пишет Ю.Ю. Бальций, это право народа (как единственного и главного субъекта мировой истории) на самоопределение в истории, право на саморазвитие, право на самоуправление, это равные права народов вне зависимости от занимаемой территории проживания, от государственной и территориальной разобщенности, от численности населения, от вероисповедания; право на устойчивое социальное и экономическое развитие, право на культуру, образование и язык, право на территории недра, право на экологически устойчивое и безопасное развитие.