Как особую категорию вынужденных мигрантов следует определить лиц, вынужденных покидать места постоянного проживания в результате действий государственных и негосударственных органов и организаций, приведших к невосполнимой ликвидации рабочих мест, на которых были заняты эти граждане. Формы государственной поддержки этих категорий вынужденных мигрантов могут быть дифференцированы в зависимости от обстоятельств. Наиболее привлекательными являются льготные кредитования, ссуды на приобретение или строительство жилья, частичные компенсации. Так можно было бы решить и проблемы регионов с недостаточными трудовыми ресурсами. Сторонами могут выступать как федеральные органы исполнительной власти, так и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Необходимо уточнить, что до принятия законов, в соответствии с которыми различия между вынужденными переселенцами и беженцами определялись наличием или отсутствием российского гражданства, наблюдалась некоторая путаница в отнесении мигрантов к той или иной категории. Кроме того, между гражданством Союза ССР и Российской Федерации долгое время ставился знак равенства. Поэтому для начала 90-х годов более уместно оперировать понятиями "вынужденные мигранты" (переселенцы и беженцы) из бывших республик СССР и "беженцы" из стран старого (или дальнего) зарубежья. На миграционную ситуацию того периода коренным образом повлияло ослабление контроля внешних границ. В результате на территорию России хлынули первые потоки незаконной транзитной миграции. Этому в немалой степени способствовало присоединение России в 1992 г. к Женевской Конвенции ООН о статусе беженцев 1951г. [7] и Протоколу к ней от 1967 г. и отсутствие иммиграционного контроля
[8]. Россия взяла на себя международные обязательства по оказанию помощи лицам, ищущим убежище, и обеспечению защиты. Но наибольшую тревогу, по оценке экспертов, вызывала не столько трудовая иммиграция, сколько эмиграция квалифицированных специалистов в экономически развитые страны. Основные направления эмиграции Д Германия, Израиль (поэтому она считается в большей степени этнической), а также в США. Для реализации провозглашенных принципов и решения приоритетных задач и основных направлений миграционной политики потребовалось создание новой для России системы, включающей институциональную структуру, нормативно-правовую базу, механизмы и инструменты реализации политики и ее финансовое обеспечение. Были приняты следующие постановления Правительства Российской Федерации: - от 19.01.1998 г. Ж 60 "Об утверждении Положения о пропусках через Государственную границу Российской Федерации [9] - от 30.06.1998 г. Ж 679 "Об утверждении Общего положения о порядке временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцамил [10] - от 07.10.98 г. Ж 1162 "О проездном документе беженца" [11]; - от 23.05.1998 г. Ж 484 "О размере единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу" [12]; - от 9.04.2001 г. Ж 275 "О фонде жилья для временного проживания, признанных беженцами, и его использовании" [13]; - от 07.06.2001 г. Ж 448 "О получении питания и пользой коммунальными услугами в центре временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами" [14]. Предоставление статуса вынужденного переселенца предполагает проведение определенных процедур, направленных на установление факта обоснованности претензий лица на получение этого статуса. Законодательство Российской Федерации определяет круг лиц, имеющих право на предоставление статуса вынужденного переселенца, а также лиц, которые не могут претендовать на предоставление этого статуса.
Круг лиц, которые признаются вынужденными переселенцами, можно разделить на две группы: граждане Российской Федерации, имевшие место жительства на территории иностранного государства, и граждане, проживающие в России. Статус вынужденного переселенца предоставляется гражданам Российской Федерации, вынужденным покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывшим на территорию Российской Федерации. Прежде всего речь идет о гражданах, проживающих в государствах - участниках СНГ и в странах Балтии. Распад СССР привел к тому, что около 25миллионов русских оказались за пределами Российской Федерации и проживают в новых суверенных государствах. Процесс суверенизации зачастую приводит к существенным ограничениям прав русскоязычного населения, вспышках межнациональных конфликтов. Все это является основой для увеличения числа вынужденных мигрантов. Вынужденным переселенцем также признается гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации. События осетино-ингушского конфликта и военные действия в Чеченской Республике привели к появлению внутренних вынужденных мигрантов. Кроме того, нестабильная обстановка в Северо-Кавказском регионе позволяет предположить, что отток населения из республик Северного Кавказа может продолжиться [15].
На получение статуса вынужденного переселенца могут также претендовать иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и вынужденные изменить место жительства по обстоятельствам, предусмотренным законодательно. Представляется, что такое положение вполне обоснованно и вытекает из статьи Конституции Российской Федерации, предусматривающей наличие у иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории Российской Федерации, такого же комплекса прав, что и у граждан Российской Федерации. Вынужденным переселенцем может быть признан также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации. Устанавливаются основания, по которым лицу отказывается в предоставлении статуса вынужденного переселенца, даже если оно подпадает под определение вынужденного переселенца. Можно назвать эти основания исключающими. В зависимости от исключающих оснований можно выделить три категории субъектов, которые не могут быть признаны вынужденными переселенцами. Первая категория - лица, совершившие преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым в соответствии с законодательством Российской Федерации. Уголовный кодекс Российской Федерации определяет преступления против мира и безопасности человечества, например, геноцид (статья 357), экоцид (статья 358), наемничество (статья 359), нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой (статья 360) и т.д. [16] Понятие тяжких преступлений также закреплено Уголовным кодексом Российской Федерации.
Вторая категория Г это лица, не обратившиеся без уважительных причин с ходатайством о признании вынужденным переселенцем в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации. Таким образом, лица, пропустившие установленный Законом срок для обращения в компетентные органы, утрачивают право на приобретение статуса вынужденного переселенца.
И, наконец, третья категория - лица, покинувшие место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Такое ограничение введено для разграничения вынужденных мигрантов от других категорий граждан, покидающих место своего жительства, прежде всего, экономических мигрантов, поскольку в последние годы в качестве основного фактора, подталкивающего население к миграции, являются экономические проблемы, что не дает правовых оснований для получения такими мигрантами какого-либо легального статуса и, соответственно, социальной поддержки государства. Очевидно, что проблема экономической миграции также должна найти законодательное решение, однако представляется, что решение этой проблемы должно быть предметом регулирования другого федерального закона, например, закона МО внутренней миграции в Российской ФедерацииН. Вместе с тем, необходимо отметить, что когда речь идет о лицам, покидающих место своего жительства на территории иностранного государства, различие между вынужденными переселенцами и экономическими мигрантами может быть довольно расплывчатым, поскольку определенные экономические меры могут распространяться на отдельные категории населения (например, дискриминационное налогообложение какой-то этнической группы, лишение права на занятие предпринимательской деятельностью, иная социальная дискриминация). В этом случае люди могут покидать страну под давлением указанных обстоятельств и необходимо решать вопрос, является ли это преследованиями.