Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у законодателей не только общую культуру, но требует от них специальных знаний, определенных навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно-правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации.
Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.
Правовая культура законодателя тысячами нитей связана с общей культурой. Ее мощное благотворное влияние на правовое сознание, мышление, мировоззрение творящих законы, на их ценностные правовые установки непосредственно (или опосредствованно) определяют характер законодательства, отвечающего историческому и национальному духу народа, его чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем правовая культура законодателя обратно воздействует на общую культуру, защищает и создает условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов, установления режима правовой стабильности, последовательного проведения в жизнь требований законности и установления режима правопорядка.
В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию законов и их реализации. Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют создавать научно обоснованные и технически совершенные законодательные акты, в полной мере отвечающие назревшим и назревающим потребностям общественного прогресса. Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном общении с народом, обогащаться его мудростью. И для того, чтобы переложить все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык закона, ему следует овладеть мастерством законотворчества, профессионально использовать приемы законодательной техники.
Динамизм экономических, политических и социально культурных потребностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового опосредствования соответствующих общественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже простым перечислением проблем, встающих перед законотворчеством, а именно необходимостью:
- исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;
- выявления и тщательного учета при формировании законов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;
- использования в процессе создания закона соответствующих достижений науки, техники и культуры;
- проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;
- постановки в целесообразных и возможных случаях специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения,
- определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого закона с данной правовой системой в целом и прежде всего с Конституцией;
- совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и т.д.
Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуществлены без творческого подхода и решения их законодателем.
Законотворчество характеризуется органическим единством трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.
Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.
Однако ограничение законотворчества рамками «чистого» познания, не переходящего в «деятельную сущность», таит в себе опасность ограничения его пассивной умозрительностью. За познанием следует деятельность. Этот переход не является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое многоступенчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве необходимых обществу законов. Лишь после того, как осознаны потребности и цели правового регулирования тех или иных отношений, законодатель принимает решение о переходе от познания к деятельности. Наступает период создания самого закона, разделенный, в свою очередь, на ряд стадий, регулируемых обычно законом и регламентом, установленными процедурами.
Если познание в законотворчестве является процессом преобразования объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, то реализация этого решения в действительность по созданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым, итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений.
Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т. д., что в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.
§2. Стадии и структура правотворческого процесса
Право, как любое социальное явление, имеет свою функцию. Рожденное общественными отношениями, т.е. определенными социальными связями, которые по своей природе хаотичны, право естественно выступает определенным фактором стабильности. Отсюда с очевидностью вытекает тот факт, что для нормального функционирования общества необходим регулятор, который поддерживал бы определенный порядок в разрозненных общественных отношениях и обеспечивал их взаимосвязь и взаимодействие. Таким регулятором, на наш взгляд, является право. Выполняя функцию стабилизации общественных отношений, оно в то же время выступает связующим звеном между государством и обществом, позволяя им взаимодействовать друг на друга.
Обращаясь к проблеме социальной обусловленности правовых явлений, ученые вводят в оборот науки понятие "факторный анализ". При этом отмечается, что социальная эффективность реализации права зависит от полноты и точности выявления, изменения и учета факторов, отражающих потребности в правовой регламентации. Это указывает на важную взаимосвязь, на общественную обусловленность правовых норм, первичность экономических и иных общественных отношений по сравнению с правовыми нормами.
Имре считает, "что общество в определенный момент своего развития с неизбежностью приходит к необходимости посредством общего правила внести порядок и устойчивость в повторяющиеся общественные отношения. Здесь, возникает вопрос, все ли отношения могут быть урегулированы государством через право? Правовая деятельность государства в этой связи может быть названа трансформирующей деятельностью: экономические и иные общественные отношения она преобразует в правовые отношения, которые затем фиксируются в правовых нормах."1
С точки зрения некоторых авторов, сфера правового регулирования - это то социальное пространство, которое подвержено действию права.
- сфера возможного /потенциально/ регулирования;
- сфера необходимого регулирования;
- сфера законодательного регулирования;
- сфера правореализующего регулирования.
Границы государственного воздействия могут быть рассмотрены с двух сторон: его возможности и его необходимости. Верхний предел правового регулирования общественных отношений является пределом возможного. Отношения, находящиеся за ним, находятся вне досягаемости государственной власти, и регулируются иными, не правовыми нормами /природные факторы, закономерности общественного развития, уровень экономики и т.д./.
Нижняя граница /необходимость вмешательства/ определяется важностью для государства тех или иных общественных отношений. Этот предел является наиболее шатким. Существует множество общественных отношений, эффективность которых поддерживается путем саморегуляции, посредством взаимодействия норм морали, обычаев и других не правовых регуляторов. Следует иметь в виду, что нарушение государством границ, пределов правового регулирования приводит, в конечном счете, к нарушению эквивалентного характера отношений, равенства их участников.