Основополагающее значение имеет в этом плане конституционное право на осуществление местного самоуправления, которое составляет, своего рода, генетическую основу всей системы муниципальных прав и свобод гражданина, его самоуправленческого статуса. Нормативно-правовое воздействие соответствующего конституционного права на текущее законодательство и, соответственно, на формирование системы муниципальных прав и свобод граждан происходит на достаточно глубоком уровне конституционного воздействия, который определяется в этом случае как уровень конституционного обоснования. Само же конституционное обоснование муниципальных прав и свобод обеспечивается конституционным правом на осуществление местного самоуправления в форме их детерминации,4 т.е. путем разработки и включения в текущее законодательство (прежде всего муниципально-правовое) под непосредственным воздействием соответствующих конституционных положений норм о муниципальных правах и свободах граждан. Это и означает, что путем конституционной регламентации именно этого комплексного по своему содержанию права детерминируются (предопределяются) основные нормативно-правовые параметры тех субъективных возможностей, которые могут быть охарактеризованы в своей совокупности как муниципальные права граждан.
Вместе с тем само право на осуществление местного самоуправления имеет достаточно сложное конституционное обоснование, что порождает, соответственно, различные его концептуальные оценки. Известно, в частности, особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука, которое он высказал в связи с постановлением Конституционного Суда по так называемому "удмуртскому делу" (от 24 января 1997 г.). Особое мнение (в этой части) сводится к тому, что "Конституция РФ весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч.2 статьи 130, статья 131)", а в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" "Конституция РФ не закрепляет право на местное самоуправление". Но имеются и другие подходы к анализу этой проблемы. Так, высказывается мнение, что при анализе конституционного характера права на осуществление местного самоуправления нельзя не учитывать ст. 32 Конституции РФ, которая закрепляет право граждан РФ на участие в управлении делами государства. Это обосновывается тем,что в ч. 2 данной статьи, где речь идет о конкретных формах такого участия, говорится о праве граждан РФ избирать и быть избранными не только в органы государственной власти, но и в органы местного самоуправления. "Несмотря на то, что Конституция содержит далеко не полный перечень форм участия граждан в местном самоуправлении, эту статью можно считать нормативным закреплением права граждан на участие в местном самоуправлении",- отмечается в связи с этим в одной из работ.6
Безусловно, данная статья имеет важное значение с точки зрения придания конституционного характера праву граждан на осуществление местного .самоуправления и, соответственно, для конституционной детерминации системы муниципальных прав. Но для правильного понимания природы конституционного права на осуществление местного самоуправления как основы, ядра самоуправленческого статуса гражданина РФ и его муниципальчых прав необходимо учитывать, что ст. 32 Конституции включает целую систему субъективных полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления, которые, в свою очередь, можно рассматривать и как самостоятельные муниципальные права граждан. К ним относятся, во-первых, права, обеспечивающие участие граждан в формировании представительных органов местного самоупавления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это целый комплекс, система муниципальных избирательных прав граждан РФ.В силу их особой значимости законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования 7 Во-вторых, это права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии. В-третьих, право на осуществление местного самоуправления предполагает равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что предполагается, но напрямую не закрепляется в ч.4 ст.32 Конституции (где говорится лишь о равном доступе граждан РФ к государственной службе). Наконец, конституционная формула ч.5 ст. 32 позволяет сделать вывод, что право на осуществление местного самоуправления включает в свое содержание и право граждан РФ на участие в отправлении правосудия, в частности посредством института мировых судей, избираемых непосредственно населением.
Вместе с тем вряд ли правильно при конституционной характеристике права на осуществление местного самоуправления ограничиваться только ст. 32 Конституции. Этого было бы недостаточно ни для понимания данного права как права на осуществление местного самоуправления (а не просто права на участие в самоуправлении, о чем уже шла речь в предыдущих главах), ни для анализа нормативной специфики данного права и форм его реализации в институционной системе местного самоуправления как важного средства развития муниципальной демократии. Комплексный, многоуровневый характер соответствующего права предопределяет, соответственно, и сложный характер его правового (в том числе конституционного) закрепления. Конституционное право на осуществление местного самоуправления как системообразующая основа муниципальных прав конкретизировано во многих других нормах, посвященных не только политическим правам и свободам граждан (например, ст.33), но и в нормах, закрепляющих основы конституционного строя ( прежде всего ч. 2 ст.3, ст. 12) и саму систему местного самоуправления, его полномочия (ст. 130. 131. 132 Конституции).
Однако несмотря на "многослойный" характер конституционного закрепления соответствующего права, нельзя не признать определенную пробельность в его конституционном регулировании. Исходя из того, что местное самоуправление -одна из форм осуществления народовластия, многие конституционные нормы лишь как бы предполагают, что в них речь идет не только об участии в управлении государственными делами, но и об осуществлении местного самоуправления. В этом смысле правомерным является расширительное толкование используемого в ст. 32 Конституции самого термина "управление делами государства", который вполне может включать в себя и управление местными делами. Такой подход - попутно будет отмечено - усиливает предложенную ранее нашу аргументацию в пользу допустимости Конституцией 1993 г. многообразия моделей самоуправления, включающих в том числе и государственные начала. Но это доктринальное толкование, хотя оно (и это очень важно) получает все более последовательное подкрепление в текущем, в том числе муниципально-правовом. законодательстве, в частности в процессе конституционного обоснования института муниципальных прав и свобод граждан.
Анализ комплексного по своему содержанию конституционного права на осуществление местного самоуправления позволяет выявить несколько уровней конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан как нормативно-правовой основы осуществления местного самоуправления. Первый обеспечивается уже в процессе закрепления основ конституционного строя Российской Федерации. Так, конституционное признание и гарантирование местного самоуправления как важной основы конституционного строя имеет принципиальное значение для всей системы текущего муниципального законодательства. Так, соответствующими нормами Конституции, характеризующими местное самоуправление в качестве одной из форм народовластия (ст.3, ч.2), утверждающими его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12) и гарантии экономической независимости на основе признания и всемерной защиты муниципальной собственности (ст. 8), предопределяется сама природа субъективных прав граждан на осуществление местного самоуправления как средства реализации народовластия, их социально-экономическая и политическая глубина. Другие основы конституционного строя имеют более опосредованное, но также принципиально важное значение для последующего конституционного закрепления и реализации муниципальных прав и свобод граждан. Например, реализация свободы личности в сфере местного самоуправления в полной мере опирается на такие фундаментальные основы конституционного строя, как политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13), федерализм (ст. 5), законность, верховенство Конституции РФ и законов на всей территории России (ст. 15) и другие.
Второй уровень конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан находит свое воплощение в механизме регулирования самой по себе системы местного самоуправления как формы осуществления власти на основе самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Это проявляется сразу в нескольких статьях Конституции, составляющих главу 8 "Местное самоуправление". Практически каждая из соответствующих статей (ст. 130-133) содержит достаточно определенные личностные моменты, раскрывающие те или иные аспекты реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Особенно важное значение имеют данные нормы Конституции для признания коллективных муниципальных прав граждан, о которых подробнее речь пойдет ниже. В этом находит свое отражение органическое единство и взаимосвязь конституционных форм закрепления всей системы институтов местного самоуправления, включая муниципальные права граждан.
И это имеет важное значение не только для понимания самой по себе природы муниципальных прав граждан как института местного самоуправления, но и для всей правоприменительной и правотворческой практики развития муниципальной демократии. Примером в этом плане является постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г., в котором аргументация в пользу конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" дается сквозь призму личностных моментов в институтах местного самоуправления. Речь идет, в частности, о том, что соответствующие положения Федерального закона оцениваются с точки зрения их значения для реализации таких конституционных прав, как "право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ст.3, ч.2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32, ч.2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130, ч.2)".8