При этом оба документа подлежат одинаковой государственно-правовой защите, исходя из равноправия субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Из содержания ст.66 Конституции РФ вытекает, что субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить статус. Конституции республик и уставы других субъектов, являясь частью правовой системы Российской Федерации, не могут противоречить ее Конституции, которой отведено главенствующее место в определении статуса субъектов. Вместе с тем в своих основных законах (конституциях и уставах) субъекты Федерации, естественно, могут и должны учитывать имеющиеся у них особенности, в числе которых специфические особенности их территории и проживающего на них населения, в том числе особенности его национального состава.
Основываясь на уже упомянутом способе определения статуса субъекта Российской Федерации, Конституция предусмотрела возможность регламентации статуса автономной области и автономных округов также и путем принятия соответствующего федерального закона об автономной области, автономном округе (п. 3 ст. 66 Конституции). Такие законы могут быть приняты в отношении каждого из этих субъектов по представлению их законодательных и исполнительных органов. Вместе с тем возможно принятие и единого федерального закона об автономных округах.
Автономная область находится в составе Российской Федерации. Из 10 автономных округов 9 в настоящее время входят в состав краев и областей. Непосредственно в состав Российской Федерации сейчас входит лишь Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»[5].
Взаимоотношения между краями, областями и автономными округами строятся на основе сотрудничества и могут регулироваться уставами соответствующих субъектов и договорами между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области. Названные договоры наряду с другими вопросами могут закреплять делегирование части полномочий органов государственной власти автономных округов органам государственной власти края, области. Кроме того, взаимоотношения между краями, областями и автономными округами, согласно Конституции, могут регулироваться также и соответствующим федеральным законом. Пока такой закон не принят. Однако необходимость его принятия не вызывает сомнений, учитывая особенности характера взаимоотношений этих субъектов. В числе важнейших вопросов, требующих урегулирования в данном законе, принципы разграничения объектов собственности, находящихся на территории данных субъектов, и полномочий по управлению ими; порядок разрешения споров и защиты интересов каждого из этих видов субъектов Российской Федерации. В предмет регулирования данного закона должно войти также определение основных требований к договорам между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, края, области, порядка их заключения, регистрации и расторжения.
Конституция Российской Федерации в ч. 5 ст. 66 закрепляет возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта.
Преобразование конституционно-правового статуса субъекта, например области в республику или наоборот, в принципе может привести и к его переименованию. Но изменение статуса субъекта Федерации, видимо, возможно и в рамках одного наименования субъекта, например при выходе автономного округа из состава края или области[6]. Регулирование изменения статуса субъекта Российской Федерации Должно осуществляться на основе федерального конституционного закона. Принятие его предусматривается Конституцией Российской Федерации. В этом акте, полагаем, следует сформулировать основания для постановки вопроса об изменении субъектом Федерации своего статуса и процедуру рассмотрения соответствующих вопросов. В нем должны предусматриваться: обязательное предварительное решение данного вопроса субъектом Федерации; возможность проведения регионального консультативного референдума; порядок рассмотрения в федеральном парламенте; способы разрешения разногласий и порядок обжалования в Конституционный Суд РФ в случае отказа в положительном решении вопроса.
2. ТИПОЛОГИЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ СУБЪЕКТОВ РФ
Проблемы федеративного устройства Российского государства занимают одно из центральных мест в новой Конституции Российской Федерации. Это обусловлено необходимостью, с одной стороны, укрепления территориальной целостности и единства России как многонационального государства, решающего задачи устранения дезинтеграционных процессов и стабилизации своей внутренней структуры, с другой — реального обеспечения самоопределения народов как носителей и источников власти применительно ко всем субъектам Федерации при сохранении многообразия объединяемых каждым из них этнических, религиозных и языковых сообществ.
Новая конституционная материя дает все необходимые предпосылки для правового разрешения вопросов, связанных с национально-территориальными формами построения российской государственности. В Конституции РФ заложены основные принципы, гарантирующие суверенитет государства и незыблемость его границ, единство основ конституционного строя в каждом регионе, открытый режим внутренних границ в Российской Федерации как разграничительных административных, а не государственных или экономических линий между территориями, верховенство федерального законодательства, неправомерность односторонних действий по изменению статуса субъектов федерации и т.д..[7] Реализация названных принципов осуществляется в процессе обеспечения действия важнейших конституционных институтов, получивших новое воплощение и отразивших содержание основных начал национально и административно-территориальных форм демократии, присущих государственному устройству России.
Первый из названных институтов характеризует процесс высшего правового закрепления устройства России на федеративных началах, возведение федерализма на уровень конституционного принципа ее строя. Далеко не новый вопрос о федеративной организации Российского государства ныне получает свое современное звучание, имея в виду позицию преодоления определенных тенденций к ослаблению федеративных связей и установления адекватных форм ее устройства в связи с кризисом изжившего себя унитаризма.
Правда, конституционное закрепление федеративного положения России подчас требует дополнительного истолкования вследствие недостаточности юридической полноты и качества отдельных статей новой Конституции (что было признано и в президентском Послании Федеральному Собранию). Прежде всего при всем значении принципа федерализма как основы конституционного строя Российской федерации (ст. 5 Конституции) вызывает сомнение неадекватность правового содержания данной нормы самому характеру основ конституционного строя и помещение ее в официальном (окончательном) варианте в гл. 1 Конституции. Так, в содержание ст. 5 включены: полный перечень видов субъектов Российской Федерации с указанием важнейших критериев их правосубъектности; конкретизация основ государственного устройства Российской Федерации (практически целостное закрепление се федеративного статуса); характер взаимоотношений федеральной власти со всеми субъектами федеративной России. Помимо констатации несоответствия столь подробного отражения в данной норме проблем федерализма самому понятию основ конституционного строя следует указать и на дублирование ее содержания в гл. III Конституции о федеративном устройстве России.
Необходимо отметить также, что при согласовании окончательного варианта проекта Конституции выдвигались обоснованные предложения о приведении ст. 5 в соответствие с характером основ конституционного строя. На заседаниях Комиссии по доработке проекта и общественной палаты Конституционного совещания предлагалось ограничить текст данной статьи указанием на равноправие субъектов федерации[8], с тем, чтобы остальные ее части перенести в гл. III Конституции. К сожалению, окончательный вариант статьи сохранил расширительное представление о данной конституционной основе Российской федерации.
Второе принципиальное положение, воплощенное в новой Конституции, касается закрепления самого понятия субъекта федерации. Если ранее раскрытие этого понятия ограничивалось доктринальным истолкованием[9], поскольку в предшествующих конституциях говорилось только о вхождении соответствующих государств и государственных образований в состав РСФСР, то теперь для их характеристики используется общий термин «субъекты Российской федерации»[10].