Возвращаясь к теме отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ, следует, прежде всего, назвать основания для этого отрешения. В обоих случаях, предусмотренных п.2 статьи 29.1 Закона 1999г., основанием, если рассматривать самую суть статьи, является нормативный правовой акт, противоречащий Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам.
В первом случае, высшее должностное лицо должно издать нормативно правовой акт, противоречащий Конституции России и её законам. Это противоречие должен установить суд, и со дня вступления решения суда в силу в течение двух месяцев либо иного предусмотренного решением суда срока высшее должностное лицо должно принять в пределах своих полномочий меры по исполнению решения суда. Если же высшее должностное лицо все это время не принимало мер по устранению нарушений, Президент выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ это лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент России отрешает высшее должностное лицо субъекта федерации от должности. При этом предупреждение должно быть вынесено не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда.
Эти сроки, конечно, гораздо более приближены к реальности, но ведь не следует забывать о том, что высшее должностное лицо может в любой момент остановить всю процедуру, просто издав акт, отменяющий действие акта, противоречащего Конституции России и законам. Во втором случае действие нормативно правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если он противоречит Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушает права и свободы человека и гражданина, может быть приостановлено Президентом России. Высшее должностное лицо вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам России. Если высшее должностное лицо не обратилось в суд, но в течение двух месяцев со дня издания Указа Президента РФ о приостановлении действия акта высшего должностного лица субъекта федерации уклонялось от устранения нарушений, Президент России выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта федерации. После этого в течение одного месяца высшее должностное лицо должно либо исправить нарушения в изданном им нормативно правовом акте, либо обратиться в суд для разрешения спора. В случае, если ни того, ни другого высшее должностное лицо не сделало, Президент России отрешает его от должности. В этом случае Президент должен вынести предупреждение не позднее, чем через шесть месяцев со дня опубликования Указа Президента о приостановлении действия акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Этот механизм более несовершенен, чем первый. Сроки устанавливаются те же: два месяца, один месяц, но всегда есть возможность обратиться в суд для разрешения спора и затянуть его ещё на некоторое время.
Кроме того, что на исправление нарушений отводится по меньшей мере три месяца, даже если высшее должностное лицо будет отрешено от должности, оно вправе обжаловать Указ Президента об отрешении его от должности в Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования Указа. Эта дополнительная гарантия призвана обеспечить законность и справедливость при отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Кроме возможности отрешения от должности высшего должностного лица субъекта федерации, у Президента РФ появилось право временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае, если высшее должностное лицо субъекта РФ обвиняется в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, а Генеральный прокурор предоставил Президенту России мотивированное представление. В этом положении многое вызывает вопросы. Прежде всего, понятие “мотивированное представление” в субъективном восприятии может повлечь отстранение от должности невиновного человека. Кроме того, не совсем понятно, как сочетаются слова закона «в случае предъявления обвинения» и п.1 статьи 49 Конституции России. Ещё до вынесения обвинительного приговора (возможно, до суда дело даже не дойдет) человек уже оказывается наказан. В законе также нет указаний на то, каким образом будет компенсироваться время нахождения во временном отстранении от должности. Из этого следует, что такой компенсации не будет вовсе, и срок полномочий, сократившись единожды, таким и останется.
Эта норма в законе лишняя. Среди оснований отставки высшего должностного лица субъекта федерации уже указано такое основание, как вступление в законную силу обвинительного приговора суда, и этого вполне достаточно. Данная же норма дает Президенту возможность воздействовать на высших должностных лиц субъектов федерации в своих целях и по своему выбору, причем рамки закона, за которые выходить нельзя, оказались довольно размытыми.
Таким образом, поправки, внесенные в закон летом 2000г., введя возможность использования средств прямого воздействия для осуществления федерального принуждения, снабдили их таким несовершенным механизмом действия, что нормы эти в настоящий момент являются мертвыми. Но есть и положительные моменты. В частности, большим плюсом закона теперь является то, что он обязывает Президента России выносить предупреждения законодательному органу власти субъекта федерации и высшему должностному лицу субъекта РФ в случае, если они нарушают федеральное законодательство.
Заключение.
Исходя из анализа положений федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» можно сказать, что общие принципы организации органов власти субъектов федерации на сегодняшний день в России есть. Некоторые нарушения в конституциях (уставах) субъектов федерации будут исправлены к 2001г., а с учетом средств федерального принуждения – никак не позднее 2003г. Это вопросы времени. Но беспокоит другое – даже в законе 1999г. есть пробелы, неточности, упущения. С трудом верится, что гад этим законом работали шесть (!) лет. Сегодня уже можно сказать, что закон не достиг своей цели – сформировать или хотя бы способствовать формированию системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Ведь что такое есть система? Это «нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей.»22 В п.2 статьи 77 Конституции России говорится, что в пределах ведения РФ и полномочий России по предметам совместного ведения РФ и её субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Пока что об этом приходится только мечтать. В Российской Федерации сегодня исполнительная и законодательная ветви власти видят друг в друге не союзника, а соперника, забывая об интересах государства. Так что это никак не «нечто целое», и о взаимной связи говорить тоже особо не приходится. Система начнет складываться тогда, когда будет иметься более разумный закон о ветвях государственной власти субъектов федерации и когда каждая ветвь власти перестанет пытаться забрать себе побольше полномочий.
Здесь необходимо реформирование не только отношений между ветвями власти, но и губернаторской должности. Я не считаю, что следует отменить выборность губернаторов, как это предлагают некоторые авторы23, но внести изменения в политическую конфигурацию этой должности, более точно определить обязанности, полномочия и ответственность губернаторов просто необходимо. Будет разумно дополнить принцип выборности принципом повышенной ответственности за осуществление своих функций как перед своими избирателями, так и перед Федерацией в целом. Справедливо замечено, что в едином государстве недопустимо положение, при котором, например, руководитель региона отменяет воинский призыв у себя в регионе. Децентрализация власти на уровне федерации наряду с усилением авторитаризации власти в регионах может губительно сказаться на дальнейшей судьбе Федерации в целом. Оптимальное сочетание принципов выборности и повышения конституционной ответственности – тот путь, на котором возможно прогрессивное развитие24. Ещё, конечно, необходимо доработать механизм отрешения от должности высшего должностного лица субъекта федерации Президентом РФ и роспуска законодательного органа. О некоторых предложениях уже было сказано ранее, сейчас хотелось бы добавить еще одно существенное предложение. В законе должно появиться правило, по которому отрешенный Президентом РФ бывший глава субъекта федерации не может снова принимать участие в выборах высшего должностного лица субъекта федерации, при этом не имеет значения, тот ли это субъект федерации, где он уже был высшим должностным лицом или тот, где ещё не был.