ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение......................................................................................................3
Глава1. Возникновениеи развитиетеории разделениявластей................7
Глава2. Разделение властей в парламентарных монархиях и респуб-
ликах............................................................................................13
Глава3. Разделение властей в странахсо смешанной формой правления
(опытфранцузскойреспублики)..................................................19
Глава4. Разделениевластей в РоссийскойФедерации..............................35
Заключение................................................................................................48
Литература.................................................................................................49
Внастоящее времяпроблема разделениявластейзатрагиваетсамые насущныеи кровные интересыи потребностикаждого гражданинанашей страны.Действительно,все мы заинтересованыв стабилизацииполитическойжизни, в укреплениизаконности,в нормальнойчеловеческойжизни. Нет никакихсомнений в том,что толькогосударство,поставленноена службу человекуи следующеенеуклонно этомукурсу, можетбыть легитимными пользоватьсяподдержкойшироких масс.
Вполнеестественновозникаетвопрос: какпостроить такоегосударство,как должен бытьорганизовани на каких принципахдолжен функционироватьгосударственныймеханизм? Сегодня,кажется, всепризнают, чтолегитимноегосударстводолжно бытьдемократическим,светским, социальными правовым.Главная и высшаяценность этогогосударства— человек, егонеотъемлемыеправа и свободы.
Весьмировой опытпоказываети подтверждает,что там, гдепопрана свобода,где царствуютдиктатура ипроизвол, неизбежныупадок обществаи нравов, деградацияэкономики иухудшениеусловий жизни,а в конечномитоге — крахрежима и антинароднойгосударственности.В истории нетни одного примера,который бысвидетельствовало том, что тоталитарныйстрой обеспечиваетстабильноепроцветание,расцвет личностии общества,отправлениевласти в интересахнарода.
Дажев тех случаях,когда диктатураутверждаетсяпод предлогомобеспеченияпрогресса, онаоказываетсяне в состояниивыполнить своисобственныеобещания идобиться ихреализации.Не имеет приэтом существенногозначения сампредлог, во имякоторого насаждаетсядеспотическаявласть. Результатвсегда один.Диктатураподавляетчеловека и егоспособности. А моральнаяи творческаядеградацияличности —прямой путьк общенациональнойкатастрофе.
Какже оградитьэту свободу,предотвратитьузурпациювласти и неизбежноследующие занею произвол,расправы ирепрессии?Каким путемможно оградитьчеловека отподавленияего всесильноймашиной государства?
Одиниз способоврешения этойвековой проблемысостоит в такомпостроениимеханизмагосударственнойвласти, которыйсам по себепрепятствовалбы ее узурпациии использованиюво вред человека.Для того, чтобыэта властьслужила людям,она должна бытьим подконтрольна.Управляемыедолжны самии самостоятельнорешать судьбууправляющих.Этому можетслужить и служитназначениевластей самимнародом посредствомвсеобщих выборов.Но для того,чтобы эти выборыбыли действенны,они должны бытьсвободны. Речьидет не простоо демократическойпроцедуреголосованияи определениярезультатов,что, конечно,само по себетоже оченьважно. Но ещеважнее, чтобыбыл свободентот, кто своимволеизъявлениемрешает судьбувласти.
Толькоподлинно свободнаяличность можетсделать по-настоящемусвободный иосознанныйвыбор. Вот почемукаждому человекудолжна бытьобеспеченавозможностьпользованиявсеми основнымиправами и свободами.В свою очередь,государствообязано гарантироватьреальноеосуществлениеэтих прав исвобод всемидоступнымиему средствами.Чем выше степеньреализацииосновных прави свобод, темв большей мереограничиваетсявозможностьпроизвола состороны государстваи его органов.
Новедь известно,что властьвсегда стремитсяк саморасширениюи усилениюсвоего присутствия.Найти для этогоподходящийпредлог несоставляетособого труда.Значит, нужендополнительныймеханизм ограждениясвободы и сдерживанияавторитарныхпоползновенийсо сторонывласти. Именнотакой механизми предлагаетконцепцияразделениявластей.
Речьидет не о том,чтобы разделитьединую властьмежду различнымиобщественнымисилами илисоциальнымигруппами. Назначениепринципа разделениявластей — исключитьвозможностьконцентрациивсей полнотывласти в рукаходного лицаили органа,который превратилсябы в неограниченногои всесильногоповелителя,издающегозаконы, обеспечивающегоих исполнениеи наказывающегоза непослушание.
Впредлагаемойработе делаетсяпопытка рассказать,что представляетсобой концепцияи конституционноправовойпринцип разделениявластей, какимобразом этотпринцип реализуетсяв практикеразличныхгосударствмира.
Работани в коей мерене имеет в видурекомендациюкакого-либоконкретноговарианта разделениявластей. Опыткаждого государствауникален. Новедь для того,чтобы построитьпо возможностинаиболее эффективныймеханизм всвоей стране,необходимознать, что уженакоплено вданной областив других государствах,каков этотстроительныйматериал икакова та технология,которые ужеиспользуютсяв мировом опыте.
Твердоможно сказатьтолько одно:принцип разделениявластей не естьнекая панацеяили волшебнаяпалочка, спасающаяот всех бед.Его действенностьзависит отмногих историческихслагаемых. Носовершенноочевидно иподтвержденовсем мировымопытом, чтопостроениеи функционированиедемократическогомеханизмавласти безпримененияпринципа разделениявластей невозможны.
Приэтом совсемне обязательно,чтобы данныйпринцип фигурировалв тексте основногозакона. Например,в КонституцииСША он не назван.Главное, чтобыон существовална практике,исключив концентрациювласти, ведущуюк ее узурпации.
Похоже,что эту истинусегодня осознаютвсе основныеполитическиесилы России.Дело за малым— превратитьпринцип разделениявластей в реальность.
Помимопросто объективныхисторическихпроцессов,которые велинароды к реализациипринциповдемократического,правовогогосударства,существовалитакже и теоретическиеучения о том,каким должнобыть государство,как оно должностроиться икак управляться.Мыслителиантичности(Сократ, Аристотель,Полибий, Цицерон,Платон) пыталисьвыявить связии взаимодействиямежду правоми государственнойвластью, которыебы обеспечивалигармоничноефункционированиеобщества тойили иной эпохи.Они, исходя изсовременнойим историческойдействительности,рассуждалио необходимостиразделениятруда междуотдельнымисословиямирабовладельческогообщества, говорилио существованииразличныхгосударственныхорганов, о ихсоставе, задачахи функциях,отмечали важностьразграниченияих полномочий.
Так,например, помнению Платона(427—347 гг. до н.э.),основным принципом«идеальногообщества»,представляющегособой «единыйи неделимыйорганизм»,является разделениетруда междуразличнымисословиями:философами-правителями,воинами и работникамипроизводительноготруда (ремесленникамии земледельцами),каждое из которыхдолжно действоватьв строго отведеннойему сфере, невмешиваясьв чужие дела,и обеспечиватьтем самым общиепотребностиполиса каксовместногопоселения.Платон считалнеобходимыми справедливым,чтобы каждомугражданинув силу егоспособностейи подготовкибыло отведенокакое-нибудьсвое занятиеи соответствующееэтому положениев обществе.Там, где этодостигается,государствосплачиваетразнообразныеи даже разнородныечасти в единоеи гармоническоецелое. «Мыустановили,— отмечаетПлатон, — чтокаждый отдельныйчеловек должензаниматьсячем-нибудьодним из того,что нужно вгосударстве,и притом какраз тем, к чемуон по своимприроднымзадаткам большевсего способен».
Болееотчетливо ипоследовательно,чем Платон,говорил о разделениивластей Аристотель(384—322 гг. до н.э.).
Многообразиеформ политическогоустройстваобъяснялосьАристотелемтем, что государствоесть сложноецелое, единствово множестве,состоящее изспецифическиразличных,неподобныхчастей. Во-первых,это «законосовещательный»орган (народноесобрание), восуществлениифункций которогодолжны приниматьучастие всесвободныеграждане. Второйэлемент —административный,или правительственный,в лице магистратуры,наделеннойполномочиемповелевать.И, в-третьих,это судебныеорганы, которыевершат правосудие.
Основополагающимэлементом вгосударстве,по мнению Аристотеля,должен бытьорган «законосовещательный».Закон долженвластвоватьнад всем, подчеркивалон. Отсюда следует,что органправительственный(т. е. управление)должен бытьподзаконным.Никакой декрет,изданный магистратами(правителями),не может иметьобщего характераи должен лишьдетализироватьвопросы, урегулированныезаконом. Непременнымусловием организациисудебных органовАристотельсчитал избраниесудей из средывсех граждани строгое определениеотдельных видовсуда в зависимостиот характераразбираемыхдел.
Вкаждом государствеесть три частинаселения. Этоочень богатые,очень бедныеи те, кто «стоитпосредине междутеми и другими....Умеренностьи середина —наилучшее».Доводы разумаоказываютсянеприемлемыдля сверхсильных,сверхбогатыхи т.п., а равнои для сверхбедных,сверхуниженных.Поэтому устойчивымможет быть лишьто государство,где доминируютсредние граждане,ибо они гораздоменьше подверженыраспрям. Дажесама возможностьдемократическогостроя и егоустойчивостьзависят отместа, занимаемогосредними гражданами.
«Демократии...пользуютсябольшей в сравнениис олигархиямибезопасностью;существованиеих более долговечноблагодаряналичию в нихсредних граждан(их больше, иони более причастнык почетнымправам в демократиях,нежели в олигархиях).Но когда заотсутствиемсредних гражданнеимущие подавляютсвоей многочисленностью,государствооказываетсяв злополучномсостоянии ибыстро идетк гибели». Слова,написанныепочти две тысячитриста лет томуназад, звучатвесьма актуально.
Аристотель,конечно, ещевесьма далекот принципаразделениявластей в томвиде, как мыего знаем сегодня.Однако егорассужденияо сдерживающихи стабилизирующихэлементах, обопасностигосподствакрайностейоказали несомненноевлияние напоследующихмыслителей.
Значительноеразвитие теорияразделениявластей получилав средние века.Особо выделяютсявзгляды нагосударствои право английскогофилософа материалистаДж.Локка (1632-1704) ифранцузскогофилософа,просветителяШ.Монтескье(1689-1755).
Локкв своих взглядахво многомпридерживалсяпозиции Гоббса,сторонникатеории общественногодоговора. Однако,выражая симпатиимонархии, Дж.Локк считает,что она все жедолжна бытьограниченанароднымпредставительствоми четко определеназаконом, обязательнымдля всех, в томчисле и длямонарха. Главнаяугроза свободы,считает Дж.Локк , состоитв неразделенностивласти, в еесосредоточениив руках абсолютногомонарха, которыйсам устанавливаетзаконы и принуждаетк их исполнению.
«Абсолютнаядеспотическаявласть илиуправлениебез установленныхпостоянныхзаконов немогут ни в коеймере соответствоватьмерам правительства»,— констатируетДж. Локк. Он пишеттакже о том,что власть попринятию законови власть по ихисполнениюдолжны бытьразделены.Приоритетостается зазаконодательнойвластью в механизмеразделениявластей. Онаверховна встране, но неабсолютна.Остальныевласти занимаютпо отношениюк ней подчиненноеположение,однако они непассивны поотношению кней и оказываютна нее активноевоздействие.
Развилдо современногопониманиятеорию разделениявластей французскиймыслитель Ш.-Л.Монтескье. Ещев 1721 году в своих«Персидских письмах» онв сатирическойформе осуждалнеограниченнуюмонархию воФранции и писало необходимостиее ограничения.В 1748 году Ш.-Л. Монтескьепубликует свойзнаменитыйтруд «О духезаконов» (работанад которымшла около 20 лет),в котором помимокритики абсолютизмаон противопоставляетему республиканскоегосударственноеустройствос разделениемвластей.
Онделит властьна три ветви:законодательная,исполнительная,судебная. Особоезначение Ш.Монтескьепридает системевзаимных сдержеки противовесоввластей: «Чтобыне было возможностизлоупотреблятьвластью, необходимтакой порядоквещей, при которомразличныевласти моглибы взаимносдерживатьдруг друга».Монтескьесчитает недопустимымобъединениехотя бы двухветвей властив одни руках(Дж. Локк считал,что в обязательномпорядке отделенадолжна бытьтолько законодательнаявласть). «Есливласть законодательнаяи исполнительнаябудут соединеныв одном лицеили учреждении,то свободы небудет, так какможно опасаться,что этот монархили сенат станетсоздаватьтираническиезаконы длятого, чтобы также тираническиприменять их».Но Монтескьеодновременноконстатирует,что в большинствесовременныхему европейскихгосударствмонарх обладаетдвумя первымивластями. Какже должно быть?Идеал он видитв британскойконституционноймонархии, гдеэти власти напрактике отделены,что и обеспечиваетсохранениесвободы. Если,однако, соединениедвух первыхвластей — этоеще лишь потенциальнаяугроза тирании,то соединениеих с судебнойнеизбежно ведетк гибельнымпоследствиям.«Не будет свободы...,если судебнаявласть не отделенаот властизаконодательнойи исполнительной.Если она соединенас законодательнойвластью, тожизнь и свободаграждан окажутсяво власти произвола,ибо судья будетзаконодателем.Если судебнаявласть соединенас исполнительной,то судья получаетвозможностьстать угнетателем».Если же произойдетсоединениетрех ветвейвласти, то, каксчитает Монтескье,неизбежныустановлениежесточайшегодеспотизмаи полная гибельсвободы.
Доктрина,созданная Ш.Монтескье, неограничиваетсявычленениемтрех ветвейвласти и показомопасности ихсоединенияв руках одноголица или органа.Не менее важнаи другая сторонаэтой доктрины— рассуждениео том, не приведутли расчленениевластей и ихвзаимнаясбалансированностьк параличувласти, к безвластию,при которыхтакже неизбежныразрушениегосударстваи гибель свободы.Предотвратитьподобное развитиесобытий могут,по Монтескье,согласованностьи взаимодействиевластей.
Конкретныерецепты организациивласти, предлагаемыеШ. Монтескье,ограниченыдоступнымиему знаниямии представлениями.Многие из нихсегодня немогут бытьвоспринятыиначе как анахронизм,как нечто устаревшее.Но положениео том, что плохоорганизованнаяи плохо осуществляемаявласть не менееопасна, чем ееотсутствие,остается весьмаактуальными в наши дни.
Всесовременныедемократическиетеории государстваи права признаютнарод единственнымносителем иисточникомвласти. Властьнарод осуществляеткак непосредственно(референдум,народнаязаконодательнаяинициатива),так и черезсвоих представителей.Таким органомнародногопредставительства,которому доверяетсярешение самыхважных государственныхдел и установлениезаконов государства,является парламент.
Вовсех парламентарныхреспубликахи монархияхглавными институтами,образующимиконституционныймеханизм власти,являются: главагосударства,парламент,правительство,высшие судебныеорганы. Онипредставляютопределеннуюветвь властии обладаютнеобходимойпредметнойкомпетенцией.Вполне естественно,что органзаконодательнойвласти осуществляетполномочия,связанные сразработкойи принятиемзаконов. Правительствоуправляетгосударственнымиделами и обеспечиваетисполнениезаконов. Судосуществляетправоприменительнуюдеятельность.На него возложеназащита прави интересовкаждого человекаот любых преступныхпосягательств.Его главноеназначение— быть стражемличной свободы.
Напрактике реальнаясхема разделениявластей, механизмреализацииэтого принципавыглядит намногосложнее. Связанноэто с тем, чтов данной группестран, в отличииот президентскихреспублик,разделениевластей проводитсяне столь жестко.Взаимопереплетениефункций и компетенцийзаконодательнойи исполнительнойвласти иногдастоль значительно,что позволяетпорой усомнитьсяв реальностиосуществленияэтого принципа.Все это даетправо на точкузрения, что вдействительностиразделениевластей впарламентскихстранах отсутствует.Посмотрим, какобстоит делона практике.
Вовсех странахс парламентскойформой правленияимеется, какправило, единоличныйглава государства— монарх илипрезидент. Егоположениеобычно описываетсяформулой: «Царствует,но не управляет».Глава государстваформальнонаделен широкимиполномочиями,но на деле неимеет почтиникакой власти.Его полномочияосуществляютдругие государственныеорганы, в основномправительство.Однако главагосударствапользуетсябольшим авторитетом.Вот почемуговорят чтов этих странахглава государстваобладает невластью, а влиянием.
Порядокзамещения главыгосударстваразличен вмонархиях иреспубликах.Монарх занимаетсвой пост пожизненно.
Впарламентарныхреспубликахглавой государстваявляется президент.Он высшее должностноелицо государстваи верховныйпредставительстраны. Он избираетсяна определенныйсрок (Правдаизвестны случаипожизненногоизбрания президента).В отличие отпрезидентскихреспублик истран со смешаннойформой правленияв парламентарныхстранах президентизбирается,как правило,не населениемнепосредственно(хотя есть иисключение,например, Австрия,Ирландия,Португалия),а коллегиейвыборщиков,состоящейпреимущественноиз парламентариев.
Конституционныеакты содержатобычно весьмаширокий переченьполномочий,принадлежащихглаве государства.Так, согласноКонституцииИспании, корольявляется изаконодателем,и руководителемисполнительнойвласти, и главойадминистрациии вооруженныхсил. Но в действительностикороль Испаниини одно из этихполномочийне осуществляетсамостоятельно.Монарх — политическине ответственноелицо. Его актыне имеют никакойзаконной силы,если не скрепленыподписью главыправительстваили, в зависимостиот конкретногорешаемоговопроса, иноговысшего должностноголица. (Это такназываемыйинститутконтрасигнатуры.)
Глава государствав парламентскихмонархиях иреспубликах,действительнопользуетсяне властью, авлиянием. Темне менее, этовлияние поройстоль значительно,что можетвоздействоватьна процессформированияведущих государственныхинститутов.А это в своюочередь, сказываетсяна механизмереализациипринципа разделениявластей.
Носителемзаконодательнойвласти в рассматриваемыхстранах являетсяпарламент. Егоположение всистеме государственныхорганов определяетсятем, что он являетсявысшим представительныморганом. Большинствопарламентовимеют двухпалатнуюструктуру.Порядок формированияпалат в разныхстранах различен.Нижняя палатасостоит всегдаиз депутатов,избираемыхпутем свободного,тайного, всеобщего,равного избирательногоправа. Верхняяпалата формируетсяпо другим принципам.Так в федерацияхэто представителисубъектовфедерации, ав Англии, например,верхнюю палатупредставляютпэры и духовнаяверхушка, чтоявляется пережиткомсословно-представительноймонархии.
Встранах спарламентарнымиформами правленияпартии играютисключительноважную рольво всей деятельностипарламента.В некоторыхстранах именнолидер победившейпартии становитсяпремьер-министромстраны. Привсех особенностяхполитическойи организационнойструктурыпарламентаи его палатдовольно отчетливопрослеживаетсятенденция — не допустить,чтобы партия,явно доминирующаяв парламенте,полностьюподчинила себеруководящиеи вспомогательныеорганы и самупроцедуруработы. Определеннаясистема противовесовдействует ив данном случае.Мнения и голосменьшинстваобязательнодолжны бытьуслышаны. Вэтом одна изхарактерныхособенностейпарламентскойдемократии.
Особоважную частьполномочийпарламентасоставляетего участиев формированиедругих государственныхорганов и контрольза деятельностьюисполнительнойвласти. В странахс парламентарнымиформами правленияпредставительныйорган всегдаимеет решающуюроль в формированииправительства.Также правительствоподотчетноперед парламентом.К числу наиболеераспространенныхи известныхформ парламентскогоконтроля задеятельностьюисполнительнойвласти относятсяустные и письменныевопросы депутатов,интерпелляции,контрольныеи следственныекомиссии, институтпарламентскойответственностиправительства.
Парламенттакже имеетряд полномочийв сфере внешнейполитики иобороны. Ккомпетенциипредставительногооргана относятсявопросы войныи мира. На основезакона осуществляетсяратификациямеждународныхдоговоров исоглашений.
Объемполномочий,осуществляемыхвысшим представительныморганом во всехпарламентскихгосударствахостается весьмазначительным.Парламентповсеместно,несмотря наопределенноеограничениеего властныхполномочийили их фактическоеурезание, продолжаетбыть важнейшимэлементом всейсистемы разделениявластей.
Носителемисполнительнойвласти во всехстранах спарламентскойформой правленияявляетсяправительство.Независимоот названия— совет министров,кабинет, федеральныйсовет, государственныйсовет и т.п. —оно всегдаостаетсяколлегиальныморганом, осуществляющимфункции управлениягосударственнымиделами. Правительстводолжно обеспечитьисполнениезаконов, и оноруководитгосударственнымиделами. Конечно,стратегическиецели и задачигосударствапризван определятьпарламент. Внастоящее времяправительство,как правило,обладаетзаконодательнойинициативой.За правительствомили даже заглавой закрепляютсятакже важнейшиеполномочия,как выработканациональнойполитики и ееосуществление.В связи с этиммногие исследователипредпочитаютиспользоватьтермин не«исполнительная»,а «правительственная» власть.
Современноеправительство— важнейшаясоставная частьмеханизмаосуществлениявласти. Правительствососредотачиваетв своих рукахведущих политическихдеятелей,возглавляющихправящую партиюили коалицию.Правительствои особенно егоглава играютрешающую рольв разработке,формулированиии реализациивнутреннейи внешней политикигосударства.«Правительство— гласит КонституцияИспании, — руководитвнутреннейи внешней политикой,гражданскойи военнойадминистрациейи оборонойстраны. Оноосуществляетисполнительнуювласть в соответствиис Конституциейи законами».
Обладаяширокимиполномочиями,правительствовсегда остаетсяпод контролемпарламентаи всегда вовсех странахс парламентскойформой правленияоно несетответственностьперед парламентом.Как правилопарламент можетотправитьправительствов отставку.
Толькохорошо отлаженнаясистема сдержеки противовесов,без которойне может функционироватьмеханизм разделениявластей, обеспечиваетэффективнуюи легитимнуювласть. Отысканиетакого балансаинститутови интересов— одна из важнейшихзадач, стоящихперед теми,кому доверилнарод конструированиеи приведениев действиесложного имногообразногомеханизмаосуществлениявласти.
Францияпринадлежитк числу государств,сыгравшихособую рольв становленииконцепции иутверждениипринципа разделениявластей. Французскаяреволюция 1789года положилапуть к превращениюнесколькоабстрактнойи отвлеченнойтеории в ведущийконституционно-правовойпринцип, накотором покоитсясегодня государственныйстрой любогодемократическогогосударства.
Вминувшие двастолетия Франциястала своеобразнымполигоном, гдепрошли проверкуна прочность,стабильностьи эффективностьсамые разнообразныеформы правленияи демократическиережимы. Политическийстрой утвердилсяв этой странев 1958 году и положившийначало существованиюПятой республики,привел к появлениюновой формыправления,которая сочетаетв себе элементы,характерныеи для президентской,и для парламентарнойреспублик. Вотпочему онаполучила названиесмешанной формыправления. Ееназывают такжеиногда полупрезидентскойреспубликойили говорято «рационализированном»парламентаризме.
Чтоже привело крадикальнымизменениямв конституционномстрое Франции,внесшем существенныеизменения впрактику реализациипринципа разделениявластей?
Весной1958 года разразилсяострый политическийкризис. Парламентаризмдоведенныйдо крайности,вызвал резкоеослаблениеисполнительнойвласти. В этовремя началсямятеж в колонииФранции — Алжире.Беспорядкимогли перекинутьсяна метрополию.В сложившейсяситуации французскиепарламентариинашли в себесилы и мужествопоступитьсясвоими привилегиямив целях утверждениясильной исполнительнойвласти и преодолениякризиса.
1 июня1958 года во главеправительствавстал Шарльде Голль. Емубыли предоставленыширокие полномочия,включая полномочияпо выработкеи представлениюна референдумнового Основногозакона государства.
Проектновой конституциибыл законченв рекорднокороткие сроки.28 сентября 1958 годасостоялсяреферендум,на котором былапринята новаяконституция.4 октября 1958 годановая Конституциябыла промульгированаи вступила всилу.
ТекстКонституцииФранции 1958 годасостоит изочень краткойпреамбулы и95 статей, сведенныхв 15 разделов.Также в текстКонституциибыли включеныДекларация1789 года и преамбулак Конституции1946 года. Дело втом, что именнов двух названныхдокументахсформулированыосновные праваи свободы, аравно подтверждаетсяпринцип разделениявластей.
Присоединениеэтих двух документовговорило оприверженностиФранции фундаментальнымпринципамдемократическогогосударства.Поскольку вофранцузскомправе основныеправа и свободысформулированыв качествеосновополагающихпринципов, томожно сделатьвывод, что онине подлежатпересмотруили отменезаконодателем.А орган конституционногонадзора долженследить, чтобыпрокламированныепринципы (включаяи разделениевластей) ненарушалисьтекущим законодательством.
Кчислу основныхпринциповКонституцияотносит национальныйсуверенитет.Он принадлежиттолько народуи никакая отдельнаяличность илигруппа не могутприсвоить себеего осуществление.
Осуществлениенациональногосуверенитетав соответствиис принципомразделениявластей возлагаетсяна три ветвивласти. Принцип,закрепленныйеще в ст. XVI Декларацииправ человекаи гражданина1789 года, — нетконституционногостроя, если нетразделениявластей — неподлежащаяпересмотрусоставная частьфранцузскогоконституционногоправа.
Центральноеместо в системегосударственныхорганов Францииотведено президентуреспублики.Полномочияпрезидентакасаются самыхважных сторонгосударственнойжизни. Он главагосударства.Он осуществляетверховноепредставительствостраны во всехактах внутриполитическойи международнойжизни. Он обеспечиваетсоблюдениеКонституциии нормальноефункционированиегосударственныхорганов ипреемственностьгосударства.Он гарантнациональнойнезависимости,территориальнойцелостностии соблюдениямеждународныхдоговоров. Онвозглавляетвооруженныесилы страны.ПрезидентФранции ненесет политической,т.е. парламентарнойответственности.
Спецификаположенияпрезидентаво Франциисостоит в том,что в силу своихполномочийон как бы участвуетв функционированиикаждой из ветвейвласти. И в тоже время ниодну из нихнельзя отождествлятьс президентом.
С1962 года президентизбираетсяна всеобщихпрямых выборах.Президентизбираетсясроком на 7 лет.Ограниченияв переизбранииво Франции непредусмотрено.Во Францииотсутствуетпост вице-президента.В случае вакансиипоста главыгосударстваего обязанностивременно исполняетпредседательсената — верхнейпалаты парламента.Исполняющийобязанностинесколькоограничен всвоих полномочиях.Он не может, вчастности,объявлятьреферендум,досрочно распускатьНациональноесобрание илипроводитьпересмотрКонституции.
Президентреспубликинаделен обширнымиполномочиями.Часть из нихон осуществляетсамостоятельно,часть — совместнос другимигосударственнымиорганами.
Наиболеесущественнымиправами президентаявляются следующие:
Это,прежде всего,назначениепремьер-министра.
Президентобладает правомдосрочногороспускаНациональногособрания —нижней палатыпарламента.Правда предварительноон должен запроситьпремьер-министраи председателейпалат, однакоих мнение имеетлишь консультативныйхарактер. Решениепринимаетпрезидент.
Президентвозглавляетвооруженныесилы. Он председательствуетв советах и ввысших комитетахнациональнойобороны. Главагосударствапредставляетстрану в международныхотношениях.Он ведет переговорыо заключениимеждународныхдоговоров иратифицируетих.
Президентреспубликиможет по собственнойинициативеввести в действиемеханизм ст.16 Конституции,предусматривающийиспользованиечрезвычайныхполномочий.В этом случаепрезидентобязан запроситьмнение премьер-министра,председателейпалат парламентаи Конституционногосовета. (Этотмеханизм несколькораз использовалтолько генералде Голль. В настоящеевремя все чащеидут разговорыо его отмене).
Президент— активныйучастникзаконодательногопроцесса.Правительственныезаконопроектыобсуждаютсяв Совете министров,а председательствуетна нем президент.Законодательныеакты, одобренныепарламентом,передаютсядля промульгациипрезиденту.При этом, онможет вернутьзаконопроектв парламентдля повторногообсуждениялибо обратитсяза мнениемКонституционногосовета, еслиполагает, чтоданный акт вчем-то противоречитКонституции.
Президентреспубликиобладаетрегламентарнойвластью, т.е.правом изданиясобственныхнормативныхактов.
Исполнительнаявласть во Франции,как и во всехиных странахсо смешаннойформой правления,имеет бицефальный,т.е. двойнойхарактер. Онаосуществляетсяи президентоми правительством.Президентучаствует восуществлениивсех наиболеезначимых функций,которые закрепленыза правительством.
Президентможет приниматьучастие и восуществлениинекоторыхфункций судебнойвласти. Он назначаетчленов Высшегосовета магистратурыи является егопредседателем.Данный органосуществляетдисциплинарнуювласть в отношениисудейскихработников.Президентупринадлежитправо помилования.Президентявляется гарантомсудебной власти.
Президентреспубликиобладаетмногочисленнымииными полномочиями,которые такжеимеют весьмасущественноезначение, ноосуществляютсясовместно сдругими государственнымиорганами.
Статуси полномочияпрезидентаФранцузскойРеспубликиподтверждают,что данныйинститут нельзяоднозначноотнести толькок одной ветвивласти. Впрочем,во Франции естьи другие институты,которые трудноуместить взастывшуюсхему. Таков,например,Конституционныйсовет, осуществляющийфункции конституционногонадзора, но неявляющийсясудебным учреждением.
ВоФранции, каки во всех другихдемократическихгосударствах,обеспеченысамостоятельностьи независимостьсудебной власти.Заметно сложнейи противоречивейвыглядятвзаимоотношениямежду законодательнымии исполнительнымигосударственнымиорганами.
Носителемзаконодательнойвласти в ПятойРеспублике,хотя и с некоторымиоговоркамиотносительнорегламентнойвласти, являетсяпарламент.ПарламентФранцузскойРеспубликисостоит из двухпалат. Национальногособрания (нижняяпалата) и сената(верхняя палата).Нижняя палатаявляется органомобщенациональногопредставительства.Она избираетсяпутем всеобщих,равных и прямыхвыборов притайном голосовании.Сенат формируетсяпутем косвенныхвыборов. Егочлены избираютсяпо департаментамособыми коллегиямивыборщиков.
Двухпалатнуюструктуруоправдываютзачастую ссылкойна необходимостьобеспечитьдействие системысдержек внутрипарламента.Согласно Конституции,закон считаетсяпринятым, еслион одобренобеими палатамив идентичнойредакции. Еслипримирительнаяпроцедура недаст результатови не последуетсогласия палатмежду собой,считаетсяотклоненным.Но, в случаеподобных разногласиймежду палатами,правительствоможет проситьНациональноесобрание вынестиокончательноерешение. К сказанномунадо добавить,что именноНациональномусобранию принадлежитрешающее словопри окончательномутверждениибюджета. ТолькоНациональноесобрание можетпринять резолюциюпорицания илиотказать вдоверии правительству.Все это говорит,что нижняяпалата играетпреимущественнуюроль при осуществлениипарламентскихфункций, хотяформально ониравны. Считается,что преимуществонижней палатыне противоречитникаким демократическимпринципам т.к.именно нижняяпалата представляетобщенациональныеинтересы, чтоподтверждаети порядок ееформирования.
ДепутатыНациональногособрания избираютсясроком на пятьлет. Кандидатомна выборахможет бытьлюбой французскийгражданин,пользующийсяв полном объемеизбирательнымиправами, достигший23 лет и не попадающийпод действиеправил о неизбираемостии несовместимости(Напримернесовместимымандаты депутатови членов правительства.Это правилопредставляетпрямой отходот правилпарламентарныхгосударств).Надо такжеотметить, чтов Пятой Республикепоявился институтзаместителядепутата. Онзанимает постдепутата вслучае, еслисам депутатего покинетпо какой-либопричине.
Сенат,задуманныйв качествепротивовесанижней палате,избираетсясовершенноиным путем.Сенаторы избираютсясроком на девятьлет. Их составобновляетсяпо третям каждыетри года. Условияизбираемостиустановленыте же, что и длякандидатовв депутаты, заисключениемвозрастногоценза. Для того,чтобы статьсенатором, надобыть не моложе30 лет. Сенаторыизбираютсяпо департаментамспециальнымиколлегиямивыборщиков.Количествомандатовпредоставленныхкаждому департаменту,зависит отчисленностиего населения.Общая численностьсенаторов непревышает 320человек. Шестьсенаторовпредставляютфранцузов,живущих зарубежом. Ониназначаютсясамим сенатомпо представлениюВысшего советафранцузов,проживающихза границей.
Различия,существующиев порядкеформированияи в сроках полномочийкаждой из двухпалат, весьмасущественны.Они подтверждают,что в лице верхнейпалаты, менееподверженнойпрямому давлениювсеобщих выборов,предполагалосьсоздать серьезныйпротивовесменее предсказуемойнижней палате.
СоздателиКонституции1958 года сделаливсе возможноедля того, чтобы,не посягая наосновные функциипарламента,исключить егопреобладаниев системегосударственныхорганов. Этодостаточночетко прослеживаетсяи в организацииработы, и в порядкеосуществлениязаконодательныморганом егополномочий.
Парламентработает всессионномпорядке. Ежегоднопроводят двесессии. Решениео вопросе созывачрезвычайнойсессии закрепленоза президентомреспублики.
Французскийпарламентостается формальноединственнымзаконодательныморганом страны.Это значит, чтосреди всехгосударственныхорганов толькоему, в соответствиис особой процедурой,установленнойКонституциейпринадлежитправо приниматьзаконы республики.Вместе с тем,существуетдва весьмасущественныхисключения.Во-первых, президентреспубликипо предложениюправительства(или совместномуположениюпалат) можетпередать нареферендумлюбой законопроект,касающийсяорганизациигосударственнойвласти илипредусматривающийратификациюмеждународногодоговора приусловии, чтоон не противоречитКонституции.
Второе,не менее существенноеограничениезаконодательныхполномочийпарламентаустановленост. 34 Конституции.Эта статьяопределяетвопросы, регулируемыезаконодательнымиорганами. Этогражданствои пользованиеправами и свободами,право- и дееспособность,уголовноенаказание исудопроизводство,налоги и денежнаяэмиссия, разрешениеобъявлениявойны, продлениена срок более12 дней осадногоположения,уполномочиена ратификациюнаиболее важныхмеждународныхдоговоров.Кроме того,законом устанавливаютсяобщие принципыорганизацииобороны, местногосамоуправления,национальногообразования,режим собственностии вещных прав,гражданскихи торговыхобязательств,социальногообеспечения,трудовых ипрофсоюзныхправ.
Законодательнаяинициатива,принадлежитпремьер-министруи парламентариям.Акты, предлагаемыеправительством,именуютсязаконопроектами,а предлагаемыепарламентариямизаконопредложениями.
Настадии, предшествующейпромульгациизакона, президентреспублики,премьер-министр,председателипалат или группаиз 60 депутатовили 60 сенаторовмогут обратитсяв Конституционныйсовет. Последнийдолжен в течение30 дней высказатьсвое суждениео предоставленномтексте Конституции.Акт, признанныйантиконституционным,не подлежитвведению вдействие. Еслиже речь идето законе, уполномочивающемна ратификациюмеждународногодоговора, топри констатациипротиворечияосновномузакону ратификациястановитсяневозможной,кроме случаяпересмотрасамого основногозакона. Такоеположение вещейдолжно защищатьзакон от попыткиего изменениянеконституционнымспособом.
Кчислу традиционныхважнейшихфункций парламентаотносятсяустановлениегосударственныхдоходов и расходов,принятиегосударственногобюджета и утверждениеотчета о егоисполнении.Финансовыезаконопроектыподготавливаютсяи вносятся вНациональноесобраниеправительством.
Ещеодна важнаяфункция парламента— контроль задеятельностьюправительства.В этой областиПятая Республиказнает целыйряд новшеств.Парламентариисохранили засобой правоустных и письменныхвопросов, адресуемыхпремьер-министруили членамправительства.Однако самойважной и значимойформой контроляостается институтпарламентскойответственности.Именно в этойобласти переменынаиболее существенны.Одно из самыхсущественныхнововведений— это возможностьпостановкивопроса о доверииправительству,который можетисходить отсамого правительства.
Принципразделениявластей в условияхсмешаннойреспубликиво Франциипретерпел рядизменений посравнению спарламентскойреспубликой.Общая направленностьопределяетсяне столькостремлениемк самостоятельности,граничащемс обособлением,сколько стремлениемк эффективностии максимальномувоздействию.Это же началобыло в значительноймере заложенои в организацииисполнительнойвласти. Последняя,как уже отмечалось,носит во Франциибицефальный,т.е. двойственныйхарактер. Онаподелена междупрезидентоми правительствомкак коллегиальныморганом. О положениии полномочияхпрезидентауже было сказано,посмотрим, какорганизованнои функционируетправительство,как действуетсистема сдержеки противовесоввнутри самойвласти.
ПравительствоФранцузскойРеспубликипредставляетсобой коллегиальныйорган, несущийосновнуюответственностьза осуществлениеисполнительной власти в стране.На него возложенообщее руководствои управлениеделами государства.В качествеоргана общеполитическогоруководстваправительствоопределяетзадачи и целигосударственнойполитики.Правительствоодновременноостается высшиморганом управления.Соответственнооно намечаети осуществляетмеры, необходимыедля реализациипоставленныхцелей и задач.Правительствоявляется главнымраспорядителемкредитов, нанего возлагаетсяисполнениегосударственногобюджета. Враспоряженииправительстванаходятся такжеадминистративныйаппарат и вооруженныесилы. Все этиполномочияперечисленыв ст. 20 Конституции1958 года, определяющейобщий статусправительства.
Своеобразиеи спецификастатуса правительстваво Франциизаключаетсяв том, что онокак бы выступаетв двух значениях.Во-первых, онопредставляетсобой Советминистровреспублики.Во-вторых, оновыступает вформе кабинета,объединяя всехчленов правительства,но под руководствомпремьер-министра.
Сложностьсостоит в том,что в ряде случавосновной законне проводитчеткого различиямежду двумяорганизационнымиформами, пользуясьсобирательнымтермином«правительство».Так, Конституция(ст.49) говоритоб ответственностиправительства,явно исключаяпри этом президентареспублики.Ведь он парламентскойответственностине несет. В тоже время премьер-министрможет поставитьвопрос о доверииправительствутолько послеобсужденияв Совете министров.А в данном случаеучастие президента— необходимоеусловие, ибосовет министровсобираетсятолько под егопредседательством.
Действительно,согласно ст.20, «правительствоопределяети осуществляетполитику Нации».Можно было быпредположить,что это делаетСовет министров.Но ведь этаформула даетсяв разделе посвященномправительству,а не президентуреспублики.Из этого можнопредположить,что на практикевопросы решаютсяколлегиальныморганом, а президентвысказываеттолько своемнение. Или,напротив, решаетпрезидент, аколлегиальныйорган лишьпринимаетучастие в обсуждении.
Ответна эти вопросыдала практикафункционированиягосударственногомеханизма. Всезависит отрасстановкиполитическихсил в стране.Так если и президенти премьер-министрпредставляютодни и те жесилы, то у президентав руках находится,как правило,решение всехнаиболее важныхвопросов, оставляяв руках министроввопросы оперативногохарактера.
Иначевыглядит ситуация,когда Елисейскийдворец (резиденцияпрезидента)и Матиньон(резиденцияправительства)контролируютразные политическиесилы. Здесьособо важноезначение приобретаетто, что решениенаиболее существенныхвопросов можетиметь местолишь при обсуждениив Совете министров.Вполне естественно,что в рассматриваемыхусловиях полномочияпрезидентаи сами реальныевозможностиих осуществлениязначительносужаются, аполномочияпремьер-министрасущественнорасширяются.
Такимобразом, системапротивовесов,заложеннаяв построенииисполнительнойвласти, позволяетее по-разномусбалансироватьв различныхполитическихситуациях.
Порядокформированияправительствав правовомотношениисравнительнопрост. Президентреспубликиназначаетпремьер-министраи по его представлениюдругих членовправительства.Формальнопрезидент несвязан какими-либоусловияминазначения,и его декретне нуждаетсяв контрассигнации.Поскольку,однако, существуетинститутпарламентскойответственностиправительства,президент неможет не считатьсяс раскладомсил в Национальномсобрании.
Членыправительстваназначаютсяпрезидентомпо представлениюпремьер-министра.Конституция1958 года такжеотмечает особоеположениепремьер-министрасреди другихминистров.
Премьер-министрруководитдеятельностьюправительства.Он несет ответственностьза национальнуюоборону, обеспечиваетисполнениезаконов, обладаетрегламентарнойвластью и производитназначенияна высшие военныеи гражданскиедолжности, заисключениемтех, назначениена которыепроизводитпрезидент.
ВоФранции несуществуетфиксированногов Конституциичисла и перечняминистерств.Состав Советаминистровопределяетсявсякий раз,когда формируетсяновое правительство.
Встране с высокимуровнем централизациии бюрократизациигосударственногоаппарата ужесравнительнодавно сложиласьеще одна специфическаясистема дополнительногоконтроля задеятельностьюадминистрации.Она призванапрежде всегопредотвратитьвозможностьзлоупотреблениявластью состороны администрациии обеспечитьсоблюдениезаконностив случае еенарушенияпредставителямиадминистрации.Речь идет ополучившейширокое распространениево Францииадминистративнойюстиции. Административныетрибуналы,представляющиесобой судыпервой инстанциипо административнымправонарушениям,рассматриваютвсе жалобы надействияадминистративныхвластей, связанныесо злоупотреблениемслужебнымполномочиеми иными, преимущественнодолжностнымипреступлениями.
Появлениеадминистративнойюстиции самымтесным образомсвязано с реализациейпринципа разделениявластей. С 1899 годаГосударственныйсовет являетсявысшим органомадминистративнойюстиции повопросам примененияадминистративногоправа и по делам,в которых однойиз сторон выступаетадминистрация.
Основуадминистративнойюстиции воФранции образуютныне региональныеадминистративныетрибуналы. Онирассматриваютдела по искамоб анулированиинеправомерныхактов административныхорганов, о возмещениивреда в связис ущербом,причиненнымдействиямиадминистрации.Высшим органомадминистративнойюстиции являетсяГосударственныйсовет, которыйвыступаеткассационнойи апелляционнойинстанциейпо делам, решаемымадминистративнымитрибуналами.Кроме того, онрассматриваетпо первой инстанциидела, связанныес регламентарнымиактами президентареспублики,премьер-министрови министров.
В70-е годы во Франциивозник еще одининститут, призванныйусилить контрольза деятельностьюадминистрациии предупредитьее посягательствана права и свободыграждан. Речьидет о так называемоммедиаторе,учрежденныйпо рекомендацииСовета Европыдля использованиявсеми странами,входящими всостав Совета.
Смешаннаяформа правленияпоявилась воФранции сутверждениемПятой Республики.Она стала достаточноэффективными действеннымответом наполитическийкризис, порожденный,наряду с прочим,нарушениембаланса властей,вызваннымчрезмернымусилениемвласти парламентскихассамблей.Своеобразиеправовогостатуса президентареспубликивызвано непросто стремлениемукрепитьпрезидентскуювласть. Во всякомслучае это несамоцель. Онабыла признананеобходимойдля того, чтобыпреодолетьслабость иаморфностьисполнительнойвласти, порождавшуюполитическуюнестабильностьи угрожавшуюнациональнойбезопасности.
Конечно,принцип разделениявластей в условияхсмешанной формыправленияреализуетсясовершенноиначе, нежелив президентскойреспублике.Тем не менее,он безусловноприсутствует.Обеспечиваяв первую очередьсамостоятельностьи эффективностьисполнительнойвласти, он нацеливаетодновременновсе ветви властина сотрудничествои взаимодействие.Опыт ПятойРеспубликиподтвердил,что эта формаправления всостоянииэволюционироватьи остаетсявесьма эффективнойдаже при радикальнойсмене политическихситуаций. Этотем более важноподчеркнуть,поскольку вроссийскойпечати некоторымиавторамивысказывалосьмнение, чтофранцузскаямодель организациивласти недееспособнаи не может эффективноспособствоватьпреодолениюкризисныхявлений. Опытконструированияи функционированияфранцузскогогосударственногомеханизма неподтверждаетподобные выводы.
Принципразделениявластей становитсяодним из эпицентроврешения вопросао демократическомобустройствеобщества Российскогогосударства.В этих условияхчрезвычайноважно знать,в чем значимостьего для сегодняшнейРоссии, как онреализуетсяи почему егосохранениеи реализация— одна из важнейшихпредпосылокпродвиженияРоссии по путидемократии.
Нередков объяснениитрудностей,с которымисталкиваютсяреформы в России,приводятсяссылки на отсутствиеу страны демократическихтрадиций, особенностиее историческогоразвития. Впротивовесэтому поройуказывают нато, что зачаткидемократическойорганизациивласти былиизвестны ещев Древней Руси.В частности,договоры, которыезаключалисьотдельнымигородами скняжескимидружинами, какбы содержалив себе элементыразделениявластей. Возможно,такие проявленияограничениякняжескойвласти действительноимели место.Им можно найтиподтверждениеи в стародавнихлетописях, ив некоторыхдругих источниках.К сожалению,эти начинанияне получилипоследующегоразвития. Княжескаямеждоусобицаи вражда неспособствовалик каким бы тони было устремлениямк демократическомуправлению. Веще большеймере не оставлялодля этоговозможностейтатаро-монгольскоеиго. Объединениерусских земельи последующеесозданиецентрализованногоРусского государствапроисходилов условиях,требовавшихмаксимальнойконцентрациивласти. Утверждениерусскогосамодержавия,даже если онои было необходимымисторическимэтапом, такжеисключиловозможностьразделениявластей.
Впериод смутыи после нееРоссия моглапойти по путиконституционноймонархии, нонарод так усталот постоянносменяющихсягосударей, чтоему уже быловсе равно ктои на каких условияхвозьмет властьв свои руки.
Сейчаснемало авторов,которые считают,что АлександрII, не погибниот рук народовольцев,возможно даровалбы странеконституционноеправление.Возможно, авозможно и нет.Отнюдь не сталконституционныммонархом иНиколай I. Подписавзнаменитыйуказ «Об усовершенствованиигосударственногопорядка», ондействительнодаровал некоторыесвободы. Онобъявил о созданииГосударственнойДумы, наделеннойограниченнымизаконодательнымиполномочиями.Но надежды,естественно,не оправдались.Не один законне мог вступитьв силу безвысочайшегоодобрения. Даи само существованиеДумы зависелоот царскогоусмотренияили, точнее,произвола.
Вфеврале 1917 годамонархия пала.1 сентября 1917 годасостоялосьофициальноепровозглашениеРоссии республикой.Специальнаякомиссия приюридическомсовещанииВременногоправительстваначала подготавливатьпроект республиканскойКонституции.Видимо, в нейвпервые могнайти отражениепринцип разделениявластей. Но в1917 году к властипришли большевики,и все планыВременногоправительстварухнули.
IIВсероссийскийсъезд Советов,провозгласивв ночь с 7 на 8ноября 1917 годапереход всейполноты властина всей территориибывшей Российскойимперии в рукиСоветов, положилначало существованиютоталитарногогосударства.
Разделениевластей былообъявленоинструментомзавоеванияи осуществлениявласти буржуазией.Концепцияразделениявластей, каквыражениеинтересовбуржуазии,марксизмомотвергалось.
Документы,подписанные8 декабря 1991 г. вБеловежскойпуще тремягосударствамииз четырех,учредившихв 1922 году СССР,положили конецего существованию,как государству.
Вотличие отдругих бывшихсоюзных республикРоссия не издаваласпециальныйакт о провозглашениинезависимости.В какой-то мереточкой отсчетаможно считатьДекларациюо государственномсуверенитете,которая былаодобрена российскимпарламентом12 июня 1990 г. Ужена I Съезде народныхдепутатов РСФСРбыла признананеобходимостьразработкии принятияновой Конституцииреспублики.
Первый«официальный»проект Конституциибыл существеннопересмотренпосле попыткиавгустовскогопутча. В октябре1991 г. был опубликованвторой, а в марте1992 г. — третийпроект Конституции.Каждый из этихпроектов отражализменения,происходившиев общественно-политическойжизни страны,новые подходыи новые видениятого, как должныбыть устроеныобщество игосударствов России.
Развернуласьборьба междузащитникамиразличныхвариантовпроектов,поддержаннымиразными государственнымиструктурами.Нарасталаконфронтациямежду исполнительнойвластью ипарламентом.Каждый из институтовстремился кзаконодательномузакреплениюсвоего доминирующегоположения, аэто неизбежнодолжно былосказаться ина содержанииосновногозакона.
24 июня1993 года «Российскаягазета» публикуетсразу два новыхофициальныхпроекта. Одинбыл внесенПрезидентомРФ, другой —группой народныхдепутатов. Вцелях подготовкиединого согласованногопроекта основногозакона Президентсозвал Конституционноесовещание.
ОдобренныйКонституционнымсовещаниемпроект Конституциибыл сразу жебез обсужденияотвергнутВерховнымСоветом. Создаласьтупиковаяситуация, т. к.в стране отсутствовалконституционнооформленныймеханизм разрешенияконфликта междуосновнымиветвями власти.
Послеприостановкидеятельностипарламентабыло вновьсозвано Конституционноесовещание,которое внеслокоррективыв ранее подготовленныйпроект. Оникасались восновном двухглавных моментов:уточненияпринциповпостроенияРФ и реализациипринципа разделениявластей.
Окончательныйпроект новойКонституцииРоссийскойФедерации былвынесен навсенародноеобсуждениеи референдум,состоявшийся12 декабря 1993 года,и был одобрен58,4% голосовавших.
Окончательныйпроект КонституцииРоссийскойФедерации,представленныйна референдум,в части, касающейсяразделениявластей, особыхнововведенийне содержит.Принцип изложенныйв ст. 10 достаточнолаконично,четко и ясноопределяетего структуру.Его продолжениеми развитиемслужит ст. 11,состоящая изтрех частей.Часть перваяподтверждает,какие именноорганы осуществляютгосударственнуювласть: Президент,парламент,Правительствои суды. Частьвторая относитсяк ведению субъектовФедерации,образованияих органовгосударственнойвласти. Наконец,третья частьустанавливает,что разграничениепредметовведения и полномочиймежду органамигосударственнойвласти РФ иорганамигосударственнойвласти субъектовРоссийскойФедерацииосуществляетсяна основеКонституции,федеративныхи иных договорово разграничениипредметовведения полномочий.
Ксказанномуследует добавить,что Конституцияпризнает игарантируетместное самоуправлениев пределах егополномочий.Одновременноона уточняет,что его органыне входят всистему органовгосударственнойвласти (ст. 12). Изэтого можносделать вывод:принципы, положенныев основу построенияи деятельностиорганов государственнойвласти, не могутавтоматическираспространятьсяна сферу местногосамоуправления.
СогласнодействующейКонституции,носителемсуверенитетаи единственнымисточникомвласти в РоссийскойФедерацииявляется еемногонациональныйнарод. Захватвласти кем быто ни былопротивоправен.Власть можетосуществлятьсянародом либонепосредственно,высшим выражениемчего служатреферендуми свободныевыборы, либочерез посредствоорганов государственнойвласти и самоуправления(ст. 3).
Согласност. 10 КонституцииРФ: «Государственнаявласть в РоссийскойФедерацииосуществляетсяна основе разделенияна законодательную,исполнительную,и судебную.Органы законодательной,исполнительной,и судебнойвласти самостоятельны».Органамиосуществлениягосударственнойвласти наобщефедеральномуровне выступаютПрезидент РФ,ФедеральноеСобрание,ПравительствоРоссийскойФедерации, судыРФ.
Органыгосударственнойвласти РФ строятсвою деятельностьна принципах,составляющихосновы конституционногостроя России.Защита прави свобод человека— обязанностьгосударства.Для исключенияпротивоправнойузурпациивласти и попранияправ и свобод,устанавливаетсяпринцип разделениявластей.
ВРоссийскойФедерацииносителемзаконодательнойвласти и представительныморганом являетсяФедеральноесобрание.Исполнительнойвластью наделеноПравительствоРФ. Правосудиеосуществляютсуды, а судебнаявласть реализуетсяпосредствомконституционного,гражданского,административногои уголовногосудопроизводства.Вроде бы всеветви властиимеют своихпредставителей,и ПрезидентРоссии оказываетсякак бы вне рамокмеханизмаразделениявластей. Вдействительностиэто не так.
ПрезидентРоссийскойФедерации,будучи главойгосударства,является верховнымпредставителемРоссийскойФедерации ивнутри страны,и в международнойжизни. На неговозложеновыполнениезадач, связанныхс гарантиейосуществленияКонституции,прав и свобод,охраной суверенитета,независимостии целостностигосударства.В этих условияхон наделеннеобходимымиполномочиямии прерогативами.
Ногосударственнуюработу вершитне один Президент.Ее осуществляютвсе ветви власти,каждая из которыхдействует впределах своеговедения исвойственнымией методами.Президентдолжен обеспечитькоординациюи согласованностьдеятельностивсех органоввласти. Президентдействует некак указующаяинстанция, асовместно сдругими ветвямивласти, принимаяв той или инойстепени участиев каждой изних.
ПрезидентРоссийскойФедерацииучаствует восуществленииверховногопредставительствастраны. Этоправо вытекаетиз того, чтоего избираютпутем прямыхвыборов. Однои то же лицо неможет заниматьдолжностьпрезидентадва срока подряд.
Всфере взаимодействияс парламентомПрезидентуРФ принадлежатвесьма значительныеполномочия.Он назначаетвыборы в ГосударственнуюДуму и распускаетее в случаях,предусмотренныхКонституцией,пользуетсяправом законодательнойинициативы,может вернутьодобренныйпарламентомзаконопроектдля повторногообсуждения(отлагательноевето), подписываети обнародуетзаконы. Такимобразом, ПрезидентРоссии можетоказыватьвесьма активноевоздействиена работу парламента.Однако он неподменяет его.Он не можетприниматьзаконы. А издаваемыеПрезидентомнормативныеакты не должныпротиворечитьКонституциии основнымзаконам.
ПрезидентРФ обладаетдовольно широкимиполномочиямив сфере государственногоуправления.Он назначаетПредседателяПравительстваи по его представлениюзаместителейпредседателяи федеральныхминистров,принимаетрешение оботставкиправительства.Для ограниченияПрезидентскоговлияния наПравительствовведены рядсдержек.
Преждевсего ПредседательПравительстваРФ назначаетсяПрезидентомс согласияГосударственнойДумы. Однакоесли ГосударственнаяДума триждыотвергнеткандидатуруПредседателяПравительства,то Президентвправе сам егоназначить ипри этом распуститьГосударственнуюДуму и объявитьо новых выборах.Реализациятакого полномочиясоздает, конечно,особую неординарнуюситуацию, котораявсе же не можетпривести кустановлениюединоличногопрезидентскогоправления.Конституцияне допускаетэтого.
Так,если ГосударственнаяДума распущена,то новые выборыдолжны бытьназначены втакие сроки,чтобы ГосударственнаяДума новогосозыва собраласьна новое заседаниене позднее чемчерез четыремесяца послероспуска. Значитпериод, в течениекоторого можетотсутствоватьпарламентскийконтроль надПравительством,ограничен.Поскольку, поКонституции,ГосударственнаяДума можетвыразить недовериеПравительству,то тем самымисход выборовпредрешаетсудьбу Правительства.Правда самПрезидент можетне согласитсяс ГосударственнойДумой и не отправлятьпосле выраженияей недоверияв отставку. Длятого, чтобырешение о недовериивозымело должныйэффект, онодолжно бытьподтвержденоГосударственнойДумой по истечениитрех месяцев.В случае еслиимел местодосрочныйроспуск ГосударственнойДумы, Президентне может в течениегода послевыборов вновьраспуститьпалату. Следовательно,остается толькоодин выход —отставкаПравительства.
Механизм,заложенныйв КонституцииРоссийскойФедерации дляразрешениявозможногоконфликта междузаконодательнойи исполнительнойвластями, отличаетсябольшой сложностью.Президент —арбитр в споремежду властями— может, во всякомслучае теоретически,осуществлятьв течение несколькихмесяцев управлениестраной посредствомПравительства,не пользующегосяподдержкойГосударственнойДумы. Послевыборов Президентутак или иначепридется считатьсяс результатамивыборов. Темне менее, следуетпризнать, чтоглава государстваобладает большимивозможностямидля воздействияна законодательнуюи исполнительнуювласти. Он непросто арбитр,следящий завсеми ветвямивласти, он самучаствует вдеятельностивсех государственныхорганов.
ПрезидентРоссийскойФедерацииопределяетосновные направлениявнутреннейи внешней политикигосударства,он являетсяВерховнымГлавнокомандующимВооруженныхСил, осуществляетруководствовнешней политикой,в случае угрозыагрессии вводитвоенное положение,а при иных особыхобстоятельствах— чрезвычайноеположение. Онрешает вопросыгражданства,представляеткандидатурыдля назначенияна высшиегосударственныедолжности(например,ПредседателяЦентробанка,судей Конституционного,Верховногои ВысшегоАрбитражногоСудов, ГенеральногопрокурораРоссийскойФедерации идр.). Он формируетСовет Безопасностии АдминистрациюПрезидента,назначаетполномочныхпредставителейРоссийскойФедерации,высшее командованиеВооруженныхсил.
ВРоссии непредусмотренапарламентскаяответственностьглавы государства.Это значит, чтопарламент неможет заставитьПрезидентауйти в отставку.Но это не значит,что глава государствасвободен отследованияпредписаниямКонституциии законов. Еслиего деятельностьприобретаетпротивоправныйхарактер, вступаетв действиеспециальныймеханизмответственности(импичмент).ПрезидентРоссийскойФедерации можетбыть привлеченк ответственноститолько в случаегосударственнойизмены илисовершенияиного тяжкогопреступления.Наличие признаковтакого преступлениядолжно бытьподтвержденоВерховным судомРФ.
Важнейшейконституционно-правовойгарантиейобеспеченияразделениявластей ипредупреждениязлоупотребленийсо стороныисполнительнойвласти остаетсямеханизмответственногоправления. Этозначит, чтоПравительствоРФ подконтрольнопарламентуи несет политическуюответственностьза свои действия.
ПарламентРоссийскойФедерации —Федеральноесобрание —состоит из двухпалат. ЭтоГосударственнаяДума, депутатыкоторой избираютсянаселениемстраны путемвсеобщих, равныхи прямых выборов(450 депутатов),и Совет Федерации,который выбираетсяпутем косвенныхвыборов и включаетпредставителейсубъектовФедерации (подва от каждогосубъекта). Посколькуорганом общенародногопредставительстваявляетсяГосударственнаяДума, то именнона эту палатувозложен контрольза деятельностьюПравительстваи ей принадлежитправо выражениявотума недоверия.
ГосударственнаяДума единственныйзаконодательныйорган страны.ДепутатыГосударственнойДумы работаютна профессиональнойоснове. ДепутатыФедеральногоСобрания обладаютнеприкосновенностьюв течение всегодепутатскогосрока. ФедеральноеСобрание постояннодействующийорган.
Вст. 102 и 103 Конституцииперечисленыосновные направлениядеятельностиФедеральногоСобрания. Вэтих статьяхпроявляетсяпринцип сдержеки противовесовпрезидентуи правительству.Так, например,без согласияФедеральногоСобрания немогут бытьназначены насвои должностисудьи высшегозвена, ПредседательПравительстваи т.д.
ФедеральноеСобраниерассматриваетвсе вопросысвязанные сосновнойэкономическойдеятельностьюправительства:федеральныйбюджет, федеральныйсбор налогови т.д.
Всеэти полномочияФедеральногоСобрания направленына недопущениечрезмерногоусиления исполнительнойвласти и Президента.
«Исполнительнуювласть в РоссийскойФедерацииосуществляетПравительствоРоссийскойФедерации»,— гласит п.1 ст.110КонституцииРФ.
ПредседательПравительстваРФ назначаетсяПрезидентомРоссии с согласияДумы. Этот принципявляется примеромпроявленияпринципа сдержеки противовесов,т.к. при назначенииПрезидентупридется считатьсяс парламентскимбольшинством.ПредседательПравительствапредлагаеткандидатурыПрезидентуна должностиего заместителейи федеральныхминистров.
ПравительствоРоссийскойФедерацииобладает широкимиполномочиямипо осуществлениювнутреннейи внешней политикигосударства.Статья 114 КонституцииперечисляетполномочияПравительства.
ПравительствомРоссийскойФедерацииосуществляетсяразработкагосударственногобюджета, проведениефинансовой,социальнойи экономическойполитики. Оноосуществляетмеры по оборонестраны и защитеправ населения.
МеханизмпарламентскойответственностиПравительстваописан в российскойКонституциив общих чертах.Необходимаего детализацияв специальномзаконодательстве.Совершенноясно, однако,что институтответственности— обоюдоостроеоружие. Егоможет использоватькак Дума, отказываяв доверииправительству,так и исполнительнаявласть, угрожаяприбегнутьк досрочнымвыборам.
Сильнаяисполнительнаявласть в Россиинужна. Но такженужен и механизмвзаимных сдержеки противовесов.Многие называютисполнительнуювласть доминирующейв системегосударственныхорганов. Но этатенденциягосударственно-правовогоразвития Россиипрослеживаетсядостаточноясно. Также этоотвечает общимтенденциямусиленияисполнительнойвласти во всеммире.
Ксожалению, всееще традиционнослабым местомостается вРоссии судебнаявласть. ПрокламированныеКонституциейпринципысудоустройстваи судопроизводствареализуютсяс трудом. И вданном случаеощущаетсяпротиводействиеи давление состороны другихветвей власти.Несмотря напровозглашенныеправовые исоциальныегарантии судьи,как то несменяемость,неприкосновенность,независимостьи т.д., они оченьчасто не могутполностьюобеспечиватьсяиз-за отсутствиятехническойи материальнойбазы. (Так, законо статусе судей,в котором говоритсяо предоставлениисудьи в течениеполугода свободногожилья оченьчасто не можетбыть выполнениз-за отсутствиятакого).
ПоКонституцииРФ судебнаявласть являетсятрехзвенной.Высшими судебнымиорганами являютсяВерховный судРФ, ВысшийАрбитражныйСуд, КонституционныйСуд.
Верховныйсуд являетсявысшим судебныморганом погражданским,уголовным,административными иным делам(ст. 126).
ВысшийАрбитражныйСуд РФ являетсявысшим судебныморганом поразрешениюэкономическихспоров (ст. 127).
КонституционныйСуд призваносуществлятьконтроль завсеми государственнымиорганами в РФ,о соответствииКонституциииздаваемыхнормативныхактов, заключаемыхмеждународныхдоговоров.Также КонституционныйСуд решаетспоры междуфедеральнымиорганамигосударственнойвласти Россиии органамигосударственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации (ст.125).
Всвязи с принятиемРоссии в СоветЕвропы теперьюрисдикцияЕвропейскогоСуда распространяетсяи на территориюРоссии. Этотеперь высшийсудебный органдля России иее граждан.
Принципразделения властей всегодняшнейРоссии признан,конституционнозакреплен ив той или иноймере применяетсяв построениии функционированиигосударственныхинститутов.Создание нормальнофункционирующегомеханизмасдержек ипротивовесов— одна из важныхзадач России.
Конечно,по общему правилу,вытекающемуиз разделениявластей, законодательнаяи исполнительнаявласти не должныподменять другдруга и не должнывторгатьсяв осуществлениефункций, зарезервированныхза каждой изних. Однакопреобладающаяв ряде странтенденция кукреплениюисполнительнойвласти в значительноймере связаннас двумя факторами.Во-первых, усложнениеи ускорениеобщественнойжизни требуетбыстрых и оперативныхрешений пожизненно важнымвопросам. Болееприспособленадля их принятияисполнительнаявласть. Во-вторых,слабостьисполнительнойвласти, чрезмерноевмешательствопарламентав сферу правительственнойдеятельностинеизбежновлечет за собойправительственнуюнестабильностьи чехарду, чтоможет привестик серьезнымполитическимосложнениям.Именно такпроизошло,например, сЧетвертойРеспубликойво Франции(1946-1958 гг.).
Принципразделениявластей в каждойстране свой.Этот принципявляется неотъемлемойчастью любогодемократическогогосударства.Надо иметьввиду, чтодемократия,основаннаяна единых принципах,всегда многообразнаи всегда эволюционирует,ведя странувперед, лучшеприспосабливаяськ политическимизменениямв обществе. Аантидемократическиережимы всегдаодинаковы иприводят странук неизбежномукризису.
«Комментариик КонституцииРоссийскойФедерации»,М., 1994г.
БаглайМ.В. «Конституционноеправо РоссийскойФедерации»,М., 2000.
БарнашовА.М. «Теорияразделениявластей: становление,развитие,применение»,Томск, 1988.
МарченкоМ.Н. «Теориягосударстваи права», М., 2000.
ЭнтинЛ.М. «Разделениевластей: опытсовременныхгосударств»,М., 1995.
Томскийгосударственныйуниверситет
Юридическийфакультет
Кафедрагосударственногоправа
Принципразделениявластей в
КонституцииРФ 1993г.
Курсоваяработа
студентаIIкурса
ЧёпинаЭдуарда
Станиславовича
Научныйруководитель:
Т.А.Логунова
Томск2001