Определение же Центрального банка в качестве государственной корпорации потребует внесения соответствующих изменений в Закон о Центральном банке.
2). Определение имущественных прав Банка России в отношении закрепленного за ним имущества.
Как представляется, одной из важнейших целей установления организационно-правовой формы Центрального банка, является определение имущественных прав Банка в отношении закрепленного за ним имущества, а также принципов наступления гражданско-правовой ответственности Центрального банка и возможности (или невозможности) ответственности Банка России по обязательствам Российской Федерации.
Как отмечает Я.А.Гейвандов: «Все те особенности, которые установлены в Федеральном Законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» в отношении закрепленного за ним имущества, в полной мере корреспондируют с соответствующими конституционными нормами»[16].
В соответствии с частью 4 статьи 214 ГК РФ, имущество, находящиеся в государственной собственности, закрепляется за государственными учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (ст.294, ст.296 ГК РФ). Наряду с этим, статья 120 ГК РФ предоставляет государству, как собственнику своего имущества, право создавать государственные учреждения, правовое положение которых, включая имущественное, может отличаться от общих правил, закрепленных ГК РФ, с условием, что особенности правового положения указанных юридических лиц будут определяться законом и иными правовыми актами.
Вышеприведенные нормы Гражданского кодекса, по мнению Я.А.Гейвандова, лежат в основе Закона о Центральном банке, наделяющего Банк России имущественными правами по владению пользованию и распоряжению закрепленной за ним федеральной собственностью.
В статье 4 Устава Центрального банка говорилось, что имущество Банка составляют его денежные средства, включая золото-валютные резервы и иные материальные ценности, стоимость которых отражается на балансе Банка, которое закреплено за им на праве полного хозяйственного ведения. Однако согласно статье 4 Федерального Закона от 26.04.1995 года № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» данный Устав утратил силу. В настоящее время ни Законом о Центральном банке ни иным нормативно-правовым актом не определен характер вещных прав, на которых за ним закреплено имущество. В теории и на практике это вызвало следующую проблему.
В соответствии со статьей 2 Закона о Центральном банке, Банк является юридическим лицом, то есть самостоятельным субъектом права. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, и Банк не отвечает по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами (об этом шла речь ранее). Данные положения Закона о Центральном банке соответствуют статье 126 ГК РФ, в соответствии с которой, юридические лица, созданные российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.
В соответствии с пунктом 1 статьи 126 ГК РФ, Российская Федерации отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое передано в хозяйственное ведение или оперативное управление, а также имущества, которое может находиться только в государственной собственности. Таким образом, как указывает Макарова М.Я., «возникает правовая коллизия: с одной стороны имущества Банка России обособлено от имущества государства и, по общему правилу, Банк России не должен отвечать по обязательствам Российской Федерации, но, с другой стороны, так как Российская Федерация отвечает по своим обязательствам казной, а имущество Банка России включено в это понятие, то имущество последнего может быть подвергнуто взысканиям кредитора последнего»[17].
Безусловно, указанный пробел в законодательстве требует скорейшего устранения либо путем указания в законе конкретного имущественного права, на котором имущество закрепляется за Банком России, либо признанием права собственности Банка на данное имущество, как предлагает Макарова Я.М.
3. Двойственность правовой природы Банка России.
1). Дискуссия о соотношении публичных и частно-правовых начал в сфере регулирования банковской деятельности в России.
В настоящее время на страницах юридической литературы достаточно часто встречаются публикации, в основу которых положен тезис о чрезмерной централизации банковской системы в России и концентрации (монополизации) всей полноты власти в Банке России. Однако высказывается и совершенно противоположная точка зрения. Основная дискуссия сводится к следующему: сохранить ли в России централизованную банковскую систему, управляемую федеральными государственными органами, или передать часть государственных полномочий некоммерческим объединениям кредитных организаций. Здесь в очередной раз возникают проблемы соотношения публичных и частно-правовых начал в сфере общественных отношений, включая экономические.
Необходимо заметить, что проблемы публичного и частного в экономике вызывали интерес задолго до начала экономических преобразований в со временной России. Например, известный русский ученый профессор И.А.Покровский, отнюдь не являвшийся сторонником усиления роли государства в жизни общества, в опубликованной в июне 1917 года работе подчеркивал сложность формулирования каких-либо однозначных выводов в пользу использования в экономике частного или публично правового метода государственного регулирования. Более того, по его мнению, «вопрос о перестроении экономических отношений по началам публично-правовой централизации только поставлен ХIХ веком на обсуждение; решение же его, очевидно, не есть дело сегодняшнего или завтрашнего дня». В то же время И.А.Покровский считал, что по мере развития общества в одной области - право частное сменяется публичным, в другой - публичное частным. Причем если «в области экономических отношений все более и более усиливается активное вмешательство государства, то, напротив, в старом вопросе о свободе религиозного исповедания торжествует противоположный принцип - принцип свободы и неприкосновенности…»[18]. Однако и в наше время проблемы соотношения публично-правовых и частно-правовых начал в механизме регулирования экономических отношений в России окончательно не решены. Как и сто лет назад, упомянутые проблемы являются лишь предметом научных дискуссий. В результате в течение длительного времени не используются все те возможности регулирования денежно-кредитной сферы, которые могли бы быть основаны на разумном сочетании государственно-правовых, административных и гражданско-правовых форм, методов и средств. Такой подход позволил бы обеспечить соблюдение приемлемого баланса между общественными и частными интересами, создал бы больше предпосылок для стабилизации отечественной экономики и общества в целом.
2). Особенности правового статуса Центрального банка Российской Федерации.
Правовой статус Банка России имеет свои особенности. С одной стороны, он является юридическим лицом (статья 2 Закона о Центральном банке) и может совершать определенные гражданско-правовые сделки с коммерческими банками и государством (бюджетом) (статьи 16 – 18 указанного закона). С другой – он же наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации (статьи 5, 10 – 14, 19 – 33 указанного закона).
Таким образом, Банк России имеет двойственную правовую природу. Он одновременно является органом государственного управления специальной компетенции и юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность.
Осуществление Банком России хозяйственной деятельности и выполнение им одновременно административно-контрольных полномочий не происходит независимо друг от друга. Заключая гражданско-правовые сделки с коммерческими банками в целях реализации своего хозяйственного интереса и получения прибыли (продажа государственных облигаций, переучет векселей и т.д.), он, прежде всего, оказывает тем самым соответствующее целенаправленное воздействие на развитие системы кредитных учреждений и определяет кредитную политику в государстве. Условия, на которых заключаются такие сделки, вырабатываются Банком России в рамках общей государственной денежно-кредитной политики.
По сути дела, управление денежно-кредитной системой РФ БР производит двумя способами: во-первых, с помощью властных предписаний, во-вторых, экономическими методами, то есть путем совершения различных сделок с коммерческими банками, другими организациями.
Главной особенностью правового положения Банка России в настоящее время является то, что осуществление его административных прав и хозяйственной деятельности подчинено решению одной и той же задачи – управлению кредитной системой[19].
Выполнение абсолютно всех административных полномочий по управлению кредитной системой законодательство возложило только на ЦБ РФ. Законодательство предоставило Банку России право издавать нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательные для исполнения лицами, которым они адресованы. Эти подзаконные нормативные акты имеют различные названия: инструкции, положения, письма, телеграммы. Нельзя признать правильной практику издания Банком России телеграмм нормативного характера. Текст телеграммы, в котором пропущены знаки препинания и предлоги, затрудняет усвоение содержания норм права.
Исследуя рассматриваемую проблему Л.Г.Ефимова указывает: «Как мы знаем по горькому опыту, сосредоточение всей административно-командной власти в рамках одного ведомства рано или поздно приведет к излишней бюрократизации, зарегламентированности, а в конечном счете к потере инициативы и предприимчивости всей системы контролируемых им органов. Не исключено, что подобная учесть ждет и российские коммерческие банки. Кроме того, при таком устройстве кредитной системы возможны разного рода злоупотребления»[20]. При этом Л.Г.Ефимова приводит в качестве примера наиболее совершенной системы органов управления кредитными учреждениями французскую систему.