Структура партийного управления
Общий социально-экономический кризис в сочетании с ожесточенной борьбой за власть сложившихся в Москве коалиций постепенно лишал Москву способности и желания контролировать политические и экономические процессы в стране. Амбициозные региональные лидеры быстренько воспользовались неразберихой, чтобы прибрать к рукам ключевые экономические ресурсы регионов и упрочить свою самостоятельность; даже наиболее робкие из них были просто вынуждены брать на себя большую ответственность, чтобы выжить42. Московские элиты, со своей стороны, способствовали такому развитию событий, делая региональным элитам всевозможные уступки, чтобы заручиться их поддержкой в схватках со своими соперниками в Москве. Это особенно заметно при взгляде на президентскую кампанию 1996 г., когда активная поддержка региональных лидеров стала решающим условием победы Ельцина. Так что, сложив с себя полномочия назначать глав региональных правительств и позволив избирать их путем общенародных выборов, Борис Николаевич принял одно из наиболее последовательных своих решений. Легитимность, придаваемая региональным лидерам общенародными выборами, значительно усилила их независимость от Москвы.
Степень региональной автономии тем более примечательна, что, за редкими исключениями, бюджеты регионов продолжали зависеть от финансовой поддержки центра. Объяснение этому отчасти кроется в неслаженности действий центрального правительства. Региональные лидеры, обращаясь за деньгами в Москву, имели дело не с монолитным центральным органом, а с несколькими источниками финансирования - чисто технически отчасти государственными, отчасти частными - и могли, играя на противоречиях между ними, добиваться лучших для себя условий. В собственных регионах местные политики и предприниматели формировали протекционистские кружки, защищавшие их общие интересы от Москвы и сводившие на нет большинство ее инициатив в области экономической реформы. Кроме того, региональные лидеры использовали свою власть над местными ресурсами для подкупа представителей федеральных ведомств, жилье, удобства и прочие житейские блага которых полностью зависели от местной верхушки. Даже военные командующие шли на сделки с местными властями, желая обеспечить себе и своим частям бесперебойное снабжение продовольствием, энергией и пр.
Москва периодически предпринимала попытки восстановить свою власть в регионах, но без большого успеха. Подписав двухсторонний договор с Татарстаном, она решила, что перспективнее вести дела с регионами по отдельности, а не с целыми группами, например, национальных республик или этнически русских областей, как было в первые годы после развала Советского Союза. Такой подход позволял Москве проявить больше гибкости, не заставляя ее распространять уступки, сделанные одному региону, на всю группу регионов в целом. В 1994-1995 гг. она вела переговоры о двухсторонних соглашениях с большинством национальных республик; в 1996 г. ввела ту же практику в отношения с большинством собственно русских регионов. К середине 1998 г. были подписаны соглашения более чем с половиной из 89 регионов страны. Однако многие из них противоречили Конституции РФ, и большинство передавало регионам контроль над федеральной собственностью, находящейся на их территории. Так что, хотя подобный подход, возможно, помешал регионам кооперироваться между собой, что в глазах Москвы было несомненным выигрышем, его побочным эффектом стало индивидуальное усиление независимости каждого отдельного региона и падение уважения к Конституции. Вопрос же о том, получила ли Москва взамен какую-либо равноценную выгоду, остается открытым41.
В новой попытке восстановить прерогативы Москвы Б. Чубайс, назначенный после переизбрания Ельцина главой администрации президента, приступил в 1996 г. к укреплению власти и влияния представителей президента в регионах. Но его усилия ни к чему не привели, главным образом потому, что у Москвы не хватало средств, чтобы дать этим представителям ресурсы, необходимые для надлежащего исполнения их роли, а коалиции Чубайса, дабы сохранить свое положение, постоянно приходилось отвлекаться на борьбу с соперничающими коалициями. Наиболее ярким примером слабости Чубайса служит то, что ему не удалось свалить одного из самых видных своих противников - губернатора Приморья Е. И.Наздратенко, несмотря на несколько месяцев упорного труда. Кремль даже назначил представителем президента в Приморском крае начальника местного УФСБ Е. Кондратова и распорядился, чтобы губернатор согласовывал с ним распределение поступлений из федерального бюджета. Наздратенко остался на своем посту, во- первых, благодаря сильной поддержке губернской элиты, а во-вторых, потому что нашел союзников в Москве, стремившихся подорвать позиции Чубайса.
Слабость Москвы - ее неспособность эффективно управлять и обуздать центробежные силы - со всей очевидностью выявил финансовый крах в августе 1998 г. Перед лицом глубочайшего расстройства в центре региональные лидеры тут же совершили дерзкую попытку присвоить его прерогативы и оградить себя от последствий кризиса. Многие в одностороннем порядке установили контроль над ценами и запретили вывоз некоторых товаров, в первую очередь продовольственных, из своего региона (правда, и ту, и другую меру не всегда удавалось эффективно осуществить на практике). Кое-кто стал поговаривать о создании местных валют и золотых запасов. Е. М.Примаков, вступая в должность премьер-министра в сентябре, предупреждал о возросшей опасности раздробления России и призывал принять решительные меры, чтобы ее предотвратить44. В частности, он выступал за прекращение выборов губернаторов и назначение их президентом. Но и его усилия мало что дали, поскольку сам Примаков увяз в неравной борьбе с Кремлем, которая закончилась его отставкой в мае 1999 г.
Имидж партии
К концу ельцинского периода Запад в целом признал факт ослабления Москвы и сосредоточил свое внимание на региональных губернаторах и президентах, а также лидерах крупнейших финансово-промышленных групп, так называемых олигархах, как реальных носителях власти. Однако такая точка зрения, по всей видимости, преувеличивала их роль и упускала из виду значительные диспропорции властных отношений в России. Губернаторы и республиканские президенты могли быть самыми могущественными фигурами на региональном уровне, но местные элиты ограничивали их власть в неменьшей степени, чем общенациональные и региональные элиты - власть Ельцина. Мэры административных центров, особенно избранные народом, и главы крупных предприятий, особенно обеспечивающих основную часть местного бюджета, нередко с успехом служили им противовесом. Выборы губернаторов и республиканских президентов наглядно свидетельствуют о существовании таких ограничений. Во время электорального цикла сентября 1996 г. - февраля 1997 г. кандидаты, уже занимавшие соответствующие посты, выиграли только 24 из 50 кампаний, в 1998 г. - 5 из 1145.
Олигархи начиная с середины 1990-х гг. тоже начали сталкиваться с обостряющимся соперничеством со стороны региональных бизнесменов. Августовский дефолт 1998 г. и последовавшая за ним экономическая разруха еще сильнее подорвали их позиции, поскольку их банки, в отличие от большинства региональных, вложили очень много средств в ценные бумаги федерального правительства46. Все олигархи поначалу оказались вынуждены экономить и несколько сократить свои империи, а некоторые даже обанкротились, хотя предсказания о кончине олигархии как таковой, а не только отдельных олигархов, разумеется, были далеки от действительности.
Кроме того, региональные лидеры за всю ельцинскую эпоху так и не капитализировали свои новые возможности, заняв сплоченную позицию по отношению к Москве. Восемь межрегиональных ассоциаций, образованных в начале 1990-х гг. для координации социально - экономических программ и политики в крупных регионах, прославились главным образом отсутствием конкретных действий47. Совет Федерации, в котором региональные лидеры по долгу службы заседали с 1996 г., не смог выработать такую корпоративную идентичность, как Государственная дума. Он собирался нерегулярно - на два-три дня раз или два в месяц. Региональные лидеры предпочитали потратить свои ежемесячные несколько дней в Москве не на обсуждение законодательства, а на индивидуальное лоббирование правительственных чиновников и частных финансистов с целью получения ассигнований. Хотя между регионами были подписаны десятки соглашений, главным каналом коммуникации оставался вертикальный - с Москвой. Региональные лидеры стремились в первую очередь подписать двухсторонние договоры с ней, разграничивающие полномочия по - своему в каждом конкретном случае, вместо того чтобы разработать единый свод правил, регулирующих федеративные отношения.
В 1990-е гг. регионы все сильнее изолировались друг от друга. С развалом общегосударственной производственной сети советской эпохи, сопровождавшимся резким экономическим спадом, у регионов осталось гораздо меньше причин и возможностей взаимодействовать между собой. В то же время благодаря либерализации экономики появилось больше возможностей для внешней торговли. С 1992 по 1997 (последний перед финансовым кризисом) г. импорт взлетел более чем на 70 %4В. В среднем только четверть продукции того или иного региона поступала в другие российские регионы, чуть меньше экспортировалось за рубеж, остальное потреблялось на месте Нехватка жилья, тесная связь социальных льгот с рабочим местом и другие факторы, ограничивающие мобильность рабочей силы, привязывали большинство трудящихся к месту работы и мешали развитию национальных рынков труда50. Резкое повышение стоимости проезда, падение доходов и общее ухудшение инфраструктуры сильно сократили количество поездок из одного региона в другой’1. При этом региональные газеты, успешно конкурирующие за местную аудиторию с издающейся в Москве общероссийской периодикой, было чрезвычайно трудно достать за пределами той местности, где они выходили52. В результате государственное телевидение держало россиян в курсе политических конфликтов среди московских элит, но информация о том, что происходит в других регионах, становилась для них все менее доступна.
Таким образом, ослабление власти в Москве, вопреки распространенному и в России, и на Западе мнению, не привело к созданию сильных регионов. Положение, сложившееся в конце ельцинского периода, лучше было бы охарактеризовать словами «слабый центр - слабые регионы». Наиболее яркой чертой российской политической и экономической системы тогда было отсутствие где бы то ни было в стране средоточия власти, единственно способной контролировать ситуацию или создать с этой целью некую коалицию. В этом смысле Россия «феодализировалась»53.