Г.В. Романова
В России сельское хозяйство являлось основной отраслью экономики, и земли сельскохозяйственного назначения имели особое значение как средство производства сельскохозяйственной продукции. Доминирующим субъектом права частной собственности на такие земли выступали колхозы и иные формы коллективных хозяйств — сельскохозяйственные производители.
В советское время права на землю предоставлялись в основном гражданам, проживающим в сельской местности. Это право приусадебного землепользования, пользование участками для индивидуального огородничества, пользование сенокосами, выпасами. Однако было бы неверно считать, что единоличные крестьянские хозяйства с началом коллективизации прекратили свое существование. Действительно, количество их было незначительно, и они не играли практически никакой роли в аграрной экономике.
Аграрная реформа в России ставила своей целью создание высокоэффективного сельскохозяйственного производства путем разгосударствления, реорганизации колхозов и совхозов и предоставления земли в собственность тем, кто ее обрабатывает. Однако правовое регулирование земельных отношений осуществлялось с большими трудностями, так как с применением преимущественно административных методов государственного руководства, управления и регулирования земельных отношений не учитывался личный интерес производителей сельскохозяйственной продукции. Так, постановлением Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 20.10.1948 г. «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах Европейской части СССР» [3] устанавливались принудительные объемы указанных работ, не считаясь с экономикой хозяйств. Постановлением Совета Министров СССР от 17.08.1950 г. «О переходе на новую систему орошения земель и улучшения механизации сельскохозяйственных работ» было дано указание ликвидировать на полях постоянные оросительные каналы, увеличить размеры поливных участков и т. д.
Резкое несоответствие между интенсивностью государственных расточительных мероприятий по регулированию землепользования и малоэффективными результатами сельскохозяйственного производства привело к упадку сельского хозяйства. Доходило до того, что отдельные хозяйственные работники выращивали на своих приусадебных участках больше продукции, чем колхоз или совхоз.
Возврат к рыночным отношениям в землепользовании начался с 1987 года, когда после длительного запрета была предоставлена возможность арендных отношений в земледелии, а также свободной кооперации граждан.
Радикальный перелом наступил в 1990 году с приобретением Российской Федерацией суверенитета, а также появлением в нормативных актах норм, раскрепощающих земельные и хозяйственные отношения в стране [2: с. 133]. После провозглашения в 1990-1992 годах аграрной и земельной реформ начался новый этап в истории преобразования отечественного сельского хозяйства. Формирование конкурентной среды в аграрном секторе экономики страны стало одной из главных целей, на достижение которых были направлены действия реформаторов. Однако процесс перевода сельского хозяйства на рыночные рельсы шел сложно и противоречиво.
Начало этим преобразованиям положило принятие в 1990 году II Съездом народных депутатов Российской Федерации Постановления «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса», Закона «О социальном развитии села», принятие в 1990-1991 годах Верховным Советом Российской Федерации Земельного кодекса РСФСР, законов «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О предприятиях и предпринимательской деятельности», «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса РСФСР материально-техническими ресурсами», «О плате за землю», а также вступление в силу Постановления Совета Министров РСФСР от 29.12.1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и от 04.02.1991 г. № 9 «О поддержке развития крестьянских (фермерских) хозяйств, их ассоциаций, союзов и кооперативов» [4: с. 54]. Этими нормативными правовыми актами были определены три важнейших направления преобразований в аграрном секторе: организационно-экономическое, социальное и правовое.
В ЗК РСФСР 1991 года в статье 69 устанавливался правовой режим земель колхозов, сельскохозяйственных кооперативов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций. Самостоятельной формой собственности на земельные участки устанавливалась коллективная собственность без определения конкретных долей, а также коллективнодолевая собственность, передаваемая из земель колхозов, кооперативных и сельскохозяйственных предприятий (колхозов, совхозов) для формирования коллективных сельскохозяйственных предприятий. Получение земельных участков в коллективно-долевую собственность связывалось с коллективными формами ведения сельскохозяйственного производства.
В ходе проведения земельной и аграрной реформ в России сельскохозяйственные предприятия были реорганизованы, а принадлежащие им сельскохозяйственные угодья были переданы в общую собственность членов таких предприятий. За это время возникло около 290 тыс. фермерских хозяйств с общей земельной собственностью около 12 млн. га. В результате этой реорганизации большая часть земель сельскохозяйственного назначения из государственной собственности была передана в частную, а также общую совместную и долевую собственность [2: с. 136].
В 1991 году были сделаны первые практические шаги в формировании многоукладной аграрной экономики. Одним из таких укладов стало фермерство — малая форма агробизнеса на семейной основе. Однако их значимость в производстве сельскохозяйственной продукции не велика. На наш взгляд, проблема становления фермерских хозяйств в Российской Федерации имеет не только экономические, но и внеэкономические аспекты. Создание слоя конкурентоспособных фермерских хозяйств возможно лишь при условии решения комплекса задач: экономических, правовых и социально-демографических.
В начале 90-х годов XX века в процессе приватизации земли сельскохозяйственных предприятий передавались членам коллектива предприятия на праве общей собственности. За членами коллектива предприятия бесплатно закреплялись условно выделенные в гектарах земельные доли, размер которых устанавливался местной администрацией. Сам факт владения земельной долей удостоверялся либо свидетельством права собственности члена коллектива на земельную долю, либо подтверждался соответствующей записью в книге учета собственников земельных долей. Владельцы вправе были распорядиться земельными долями, в том числе выделить их в натуре.
На современном этапе реформ усиливается частноправовое регулирование аграрных и земельных отношений, обусловленное дальнейшим развитием права частной собственности на землю и частнопредпринимательских структур в аграрном секторе экономики. Одной из таких структур является крестьянское (фермерское) хозяйство.
В целях реализации прав граждан на получение земельной доли органами исполнительной власти были установлены предельные размеры земельных участков, предоставляемых крестьянским (фермерским) хозяйствам. Районным органам исполнительной власти совместно с комитетами по земельной реформе и земельным ресурсам было рекомендовано установить среднерайонные нормы бесплатной передачи земли в собственность граждан с учетом качества земель [5: с. 15]. Размер земельного участка для организации крестьянского (фермерского) хозяйства, определяемый паем или стоимостью акций, предоставлялся в собственность выходящим из сельхозпредприятий работникам бесплатно, а его увеличение могло быть произведено за счет аренды или покупки земли [7: с. 38]. При этом было установлено, что при расчете среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность (средней земельной доли) вся площадь сельскохозяйственных угодий, в том числе пашни в пределах всех сельскохозяйственных предприятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве, включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе.
Позднее размеры земельных участков были увеличены до 1 га и более, что привело к массовому нарушению внутреннего трудового распорядка, опозданиям, преждевременному уходу с рабочих мест в целях обработки личных подсобных участков, в целом — к подрыву трудовой дисциплины в коллективных хозяйствах. Обрабатывание увеличенных участков в лучшие агротехнические сроки вручную привело к резкому росту использования техники коллективных хозяйств на личных наделах в ущерб общественному производству.
В результате проводимой реформы при приватизации земель в аграрном секторе число собственников земельных долей составило 11,2 млн с занимаемой площадью 117,7 млн га.
В целом по России свидетельства о праве собственности на земельные доли получили только 91,8 % собственников, 170,9 тыс. членов сельскохозяйственных предприятий, пенсионеров, а также работников социальной сферы (учителя школ, воспитатели детских садов, медицинские работники и др.) на селе стали собственниками земельных долей. В стране появилось более 43 млн собственников земельных участков и земельных долей, но их сегодня можно разделить. Так, имеется 11,8 млн собственников земельных долей — бывших работников колхозов и совхозов и других крупных сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств [6: с. 49].
В то же время права на землю сельскохозяйственных предприятий не были четко установлены, так как им также выдавались свидетельства на право общей собственности на земельный участок, а гражданско-правовые договоры между сельскохозяйственными предприятиями и членами их коллективов надлежащим образом не были оформлены. По данным Государственного (национального) доклада «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2000 году», из 113,3 млн га сельскохозяйственных угодий, переведенных в общую собственность участников (членов) сельскохозяйственных коммерческих организаций, невостребованными оказались земельные доли на площади 27,3 млн га [1: с. 39].