Советское наследие жесткой централизации в управлении государственными функциями наложило серьезные ограничения на модель федерализма, реализуемого в Российской Федерации. Нежелание центральной власти поступиться своими полномочиями, и, одновременно, неготовность региональной власти и местного самоуправления взять на себя всю полноту ответственности за регулирование и реализацию функций общественного сектора привело к сохранению значительной централизации государственных функций в Российской Федерации. Однако в силу обширности территории и разнообразия условий центральная власть не в состоянии взять на себя исполнение всех государственных полномочий. В первую очередь это касается полномочий по исполнению, поскольку собственно законотворчество обходится органам власти значительно дешевле, чем реальное исполнение требований законодательства.
Расщепление между уровнями власти трех вышеперечисленных видов полномочий (полномочий по нормативному правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению расходов) приводит также к конфликтам между уровнями власти. Результаты опроса региональных и местных органов власти ряда регионов Российской Федерации, проведенного Центром фискальной политики показали, что основой таких конфликтов являются следующие причины:
1. Действующее законодательство не содержит четкого нормативно-правового разграничения ответственности между уровнями власти за исполнение и финансирование федеральных мандатов;
2. Объем возлагаемых на нижестоящие органы необеспеченных мандатов не соответствует уровню бюджетной обеспеченности большинства субъектов Российской Федерации;
3. Федеральные органы власти не исполняют в полном объеме своих обязательств по тем мандатам, финансирование которых возлагается законодательством на саму Российскую Федерацию
4. Не существует однозначной методики оценки стоимости мандатов, в результате федеральные органы склонны завышать, а региональные — занижать такую оценку.
Из сказанного выше следует, что второй задачей разграничения полномочий в бюджетной сфере является выделение функций, в отношении которых требуется упорядочить разграничение между уровнями власти трех видов полномочий: по нормативному правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению расходов.
Формы распределения полномочий
В отечественной юридической и политической науках подробно описаны отдельные способы «перераспределения» компетенции в процессе ее осуществления. В иностранной литературе данная проблема наиболее обстоятельно исследована французскими учеными Б. Гурнeeм, Р. Драго, М. Лессажем, И. Бребаком.
Этими известными в России учеными выделено несколько форм распределения функций и полномочий.
Полная централизация означает, что государство осуществляет все функции управления через систему центральных органов и их служб на местах. Все сколько-нибудь важные решения принимаются центральными органами: местные государственные органы являются лишь исполнителями приказов и инструкций, идущих из центра.
Деконцентрация предполагает, как и в предшествующем случае, что осуществление всех функций возлагается на административные ячейки, которые составляют иерархическую систему с правительственными органами «наверху». Однако вопрос о полномочиях стоит иначе: не все решения принимаются центром; некоторые из них отнесены к компетенции местных агентов центральных органов.
Децентрализация означает, что осуществление определенных функций управления возлагается на агентов, подчиненных не правительству а избираемым частью населения коллегиям. Эти коллегии могут представлять либо жителей данного района, либо какую-то категорию населения.
Исходя из содержания Конституции Российской Федерации, можно вести речь о двух способах разграничения полномочий. Первый способ - издание федеральных законов, нормативных актов по реализации каждого из предметов ведения, указанных в СТ. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Второй способ разграничения предметов ведения и полномочий осуществляется соответствующими договорами, которые в силу этого становятся источниками права.
Разделение властей «по вертикали» предполагает, что на каждом уровне власти имеются свои ключевые органы и определенные финансовые средства, достаточные для осуществления стоящих перед ними задач. Полномочия Центра и субъектов Федерации, независимо от их природы, устанавливаются двумя спосо6ами: с одной стороны, с помощью механизма наделения ими, с другой - признанием остаточных полномочий.
Поскольку задачи, стоящие перед органами власти, постоянно обновляются, зафиксировать раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно. Из-за систематического обновления государственных задач всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению.
Обладая большей частью регулятивных и контрольных полномочий, Российская Федерация должна законодательно децентрализовать исполнительно-распорядительные полномочия по предметам совместного ведения. Они должны быть возложены, в основном, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Исключением является деятельность правоохранительных органов (органов внутренних дел, юстиции и так далее), чья система должна быть Федеральной. За федеральными органами исполнительной власти сохраняются такие исполнительно-распорядительные полномочия, которые требуют принятия решений на федеральном уровне. Они должны устанавливаться в федеральном законе.
Разделение властей по вертикали
Приведем перечень основных понятий, используемых для целей федерального закона:
Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации.
Предмет ведения субъекта российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов российской Федерации.
Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов российской Федерации.
В научной литературе предметы ведения не сводятся к сфере общественных отношений, подлежащей правовому регулированию, и понимаются несколько шире. Так, Ю.А. Тихомиров считает необходимыми отказаться от узкого понимания того, чем «наполнены» предметы ведения. По его мнению, «это широкий круг государственных дел, не сводимых к принятию законов и заключению договоров. Управленческие, контрольные, материально-финансовые, организационные, информационные, консультативно-методические, идеологические действия, естественно, расширяют границы этого «государственного поля»[1] Аналогичное, более широкое понимание предметов ведения встречается и в других работах.
В Конституции Российской Федерации под предметом ведения понимается сфера общественных отношений, подлежащая правовому регулированию. В статье 71 Конституции РФ закреплены сферы общественных отношений, которые подлежат исключительному федеральному законодательному регулированию. В статье 72 Конституции РФ содержится перечень общественных отношений, которые регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (часть вторая статьи 76 Конституции). Статьи 73 и 76 Конституции РФ определяют, что общественные отношения, не отнесенные к ведению Федерации, а также не урегулированные ей в сфере совместного ведения, являются предметом правового регулирования субъектов РФ. Таким образом, Конституция РФ осуществляет вертикальное разделение предметов правового регулирования (статьи 71, 72, 73, 76), обозначает возможный объем полномочий лишь в области правового регулирования и не закрепляет никаких прав и обязанностей в исполнительной и судебной деятельности.
Таким образом, российская конституционная модель разделения государственной власти устанавливает разграничение лишь законодательной (нормотворческой) компетенции между Федерацией и ее субъектами, в ходе реализации которой осуществляется последующее разграничение исполнительной и судебной, а таксе конкретизация законодательной компетенции.
Это положение представляется исключительно важным для разработки теоретических основ разделения государственной власти и позволяет несколько по-иному взглянуть на проблемы федеративной компетенции. Конституция РФ разграничивает только правовое поле между центром и регионами. Разделение других частей общего государственного поля (исполнительной и судебной) производится в результате работы на правовом поле федерального и регионального законодателей в пределах закрепленных предметов ведения. В этой связи по тем или иным вопросам, отнесенным к исключительной законодательной компетенции Федерации, федеральный законодатель вправе установить определенный объем исполнительной и судебной компетенции субъектов РФ. Российская Конституция позволяет подобные действия, и эти правовые возможности реализуются в конституционной практике (параграф второй главы третьей). Так, вопросы судоустройства находятся в ведении Российской Федерации. Однако Конституция, как отмечалось, говорит только о законодательном ведении, о компетенции федерального законодателя по регулированию общественных отношений в данной сфере. Федеральным Конституционным законом от 31 декабря 1996 года № l-ФК3 «О судебной системе Российской Федерации» наряду с федеральными выделены суды субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 4). Тем самым, принимая Федеральный Конституционный закон по предмету своего исключительного законодательного ведения, Российская Федерация установила дополнительные полномочия ее субъектов в сфере законодательной, судебной и исполнительной власти.