В результате транснациональных отношений государства становятся зависимыми от сил, не контролируемых ни одним из них. Эта зависимость еще более усиливается, когда какие-либо государства создают новые инструменты влияния на другие государства. При этом государства примерно одного политического веса могут получить преимущества в борьбе друг против друга, как, например, использование Соединенными Штатами и Советским Союзом Пагоушских конференций по науке и мировой политике для исследования вопросов контроля над вооружениями. При неравенстве государств транснациональные отношения могут дать преимущество более могущественным государствам, являющимся как бы центром транснациональных сетей, и лишить каких бы то ни было преимуществ и без того слабые государства.
Правительства всегда старались использовать транснациональное взаимодействие для достижения политических результатов: поручение туристам функций шпионов, поддержка этнических или религиозных групп, в других государствах – примеры такой «неформальной дипломатии». Кроме того, правительства нередко направляют экономические сделки согласно своим политико-экономическим целям. Используя политику тарифов и квотирования, правительства могущественных государств могут повлиять на международную торговлю; например, они проводят [с.160] такую политику, когда текстильное производство в менее развитых государствах становится нерентабельным из-за увеличенных тарифов на импорт обработанных и полуобработанных товаров по сравнению с тарифами на сырье. Или… в других случаях добиваются в одиночку или согласованно изменения международных монетарных договоренностей. Когда государства становятся взаимозависимыми, некоторые из них получают новые средства влияния на других.
Транснациональные организации могут способствовать реализации целей внешней политики государства и в качестве средства контроля, и для заключения желаемого альянса. Именно с этими целями правительство США использует мультинациональные корпорации, основанные в Соединенных Штатах. Так, в середине 1960-х гг. Соединенные Штаты пытались отсрочить развитие французского ядерного потенциала не с помощью ультиматума или развязывания войны, а путем запрета французскому представительству продавать во Франции некоторые виды компьютеров, использовались мультинациональные корпорации США для интернационализации эмбарго против Китайской Народной Республики (коммунистического Китая) и Кубы.
…В ряде случаев американские и британские профсоюзы, проводящие собственную внешнюю политику, сопоставимую с внешней политикой их правительств, вмешиваются во внутренние дела других государств с целью борьбы с реальным или выдуманным коммунизмом. Транснациональные организации могут быть полезны для государств даже тогда, когда с государством отсутствует явное сотрудничество. Так, с 1967 г. Фонд Форда стал одной из немногих ниточек, связывающих Соединенные Штаты с арабскими государствами. По утверждению Валлиера, государства, занимающие ключевые позиции в системе транснациональных ресурсов, способны, зачастую значительным преимуществом, привлечь и в некоторой степени мобилизовать все «фонды», задействованные в этой системе.
Пятый вариант воздействия транснациональных отношений на межгосударственную политику зависит от наличия транснациональных организаций как автономных или квазиавтономных, акторов в мировой политике, например революционных движений, профсоюзов, мультинациональных корпораций и даже Римской католической церкви и др. Многие из этих организаций обладают огромными ресурсами: в 1967 г. каждая из 85 крупнейших корпораций имела годовой доход от продаж больше, чем валовой национальный продукт 57 членов Организации Объединенных Наций, имеющих право голоса. …В области валютного регулирования ресурсы, находящиеся в примерно 20 банках, могут, по крайней мере на короткий период, свести на нет усилия национальных финансовых органов даже в крупных державах. Так, автономные [с.161] транснациональные организации потенциально и нередко реально противостоят правительственной политике по широкому кругу вопросов: в Италии – либерализации разводов, в Израиле – поддержания мира на Ближнем Востоке, усилению французской экономики или поддержанию баланса платежей в Великобритании. Конфликт между правительством и транснациональной организацией может возникнуть из-за политики правительства, стоящего за этой организацией, или вследствие разницы политик правительства страны – хозяина транснациональной организации и самой организации, причем правительство страны, принимающей организацию на своей территории (если таковое существует), далеко не всегда втягивается в конфликт.
В случаях когда правительства стран, принимающих организацию, вовлечены в конфликт, присутствие транснациональных организаций может иметь весьма серьезные последствия для межгосударственной политики, не ослабевающие со временем. Так, нелегко понять британско-иранские отношения в 1951–1953 гг. или американско-кубинские отношения в 1959–1961 гг., если недооценить роль некоторых нефтяных компаний, действия которых почти наверняка усилили существующие межгосударственные конфликты. В других случаях транснациональная организация может способствовать установлению хороших отношений между государствами; так, те же нефтяные компании старались содействовать сотрудничеству между Соединенными Штатами и арабским миром. Их усилия, в свою очередь, частично потерпели неудачу из-за весьма влиятельной транснациональной силы – сионизма, которая пыталась наладить хорошие отношения США с Израилем, причем в ущерб отношениям Соединенных Штатов с противниками Израиля. К межгосударственному конфликту может привести борьба между транснациональными организациями, между транснациональными организациями и государствами, но и другой междугосударственный конфликт (типа арабо-израильского конфликта), который может обострить борьбу за влияние между транснациональными организациями и движениями. Взаимоотношения сложны и часто взаимно обязывающи, конечно, их нельзя игнорировать.
III. Транснациональные отношения и «потеря контроля» правительствами
Наши рассуждения об изменениях в мировой политике не отрицают того, что правительства являются наиболее важными игроками в политической игре. Хотя транснациональных организаций сейчас значительно больше и они более значимы, чем до 1914 г. или до 1945 г. [с.162] , после Первой мировой войны правительства стремились не просто поддержать, но усилить свой контроль над внешними силами и событиями, включая те виды деятельности, которые прежде ими игнорировались. Например, международные денежные потоки для правительств до 1914 г. имели меньшее значение, чем сейчас. Тогда правительства некоторых стран старались планировать экономический рост или способствовать полной занятости в своих странах. Как подчеркивает Купер, новыми задачами для правительств являются «максимально возможная нагрузка на доступные инструменты политики» и «ограничение влияния международной экономической интеграции на национальную экономическую политику». Правительства становятся более амбициозными и, следовательно, более восприимчивыми к переменам в любой точке земного шара. Возросшие ожидания в области контроля и возросшая взаимозависимость идут рука об руку.
Поэтому очевидно, что постановка вопросов в том виде, как мы делали изначально, т.е. в терминах мнимой «потери контроля», ведет нас по неверному пути. Правительства в целом никогда не контролировали окружающий их мир длительное время, когда в этом мире происходили быстрые изменения в результате широкомасштабного действия социальных сил или развития технологий. Малые и средние государства и даже великие державы в системе баланса сил вынуждены смириться с низким уровнем контроля над внешним миром: они должны согласиться с изменениями, а не изменять силы истории. Возможно, политики Соединенных Штатов сейчас осуществляют меньший контроль, чем в 1950-е гг., но именно тот период был исключительным.
Поскольку правительства становятся более амбициозными, воздействие транснациональных отношений создает «пропасть в области контроля», т.е. между стремлением контролировать и способностью осуществлять контроль. В то же время… транснациональные отношения могут перераспределять контроль между государствами, причем в выигрыше будут более вовлеченные в транснациональную сеть правительства в ущерб тем, кто остается на периферии этой сети.
Таким образом, целесообразно сформулировать вопрос о контроле как тему для исследования, а не искать ответ, заранее в терминах «потери контроля». Совершенно очевидно, что возрастающая амбициозность правительства заставляет их приспосабливаться к транснациональному взаимодействию и транснациональным организациям. Если правительства стремятся расширить свои полномочия, то они должны плотно заниматься межгосударственной политикой и вовлекаться в транснациональные отношения. Но они не хотят «платить» за полный контроль, поэтому вынуждены согласиться с относительной автономностью транснациональных сил. Таким образом, для аналитика все труднее [с.163] предсказать их поведение без детальных знаний транснациональных отношений. Поэтому мы задаем следующий вопрос: может быть, государственно-центричная парадигма не годится для понимания и осуществления современной мировой политики?
IV. Транснациональные отношения и государственно-центричная парадигма