Административный процесс в постсоветский период (стр. 2 из 3)

В рамках «управленческой» концепции впервые учтено то обстоятельство, что из трех ветвей государственной власти только исполнительная власть несет «двойную юридическую нагрузку», т.е. ей свойственны одновременно как правотворческие, так и правоприменительные функции. В данном контексте законодательная власть характеризуется только правотворческими функциями, а судебная - только правоприменительными. Судебная власть, например, получила свое юридическое воплощение в гражданском, арбитражном и уголовном процессах, а исполнительная власть - в административном процессе.

Таким образом, нельзя не согласиться с представителями «юрисдикционного» подхода, предлагающими, в сущности, «механически» распространить на административный процесс юридические свойства судебной власти. Одновременно, имеет право на существование позиция В.Д. Сорокина, согласно которой в этом случае не учитывается главное - специфика государственно-властного источника административного процесса, а именно исполнительной ветви государственной власти. Следовательно, новаторство «управленческого» подхода состоит и в создании теоретической базы для разграничения форм процессуальной реализации различных ветвей государственной власти.

Правовая природа административного процесса раскрывается через его назначение, состоящее в обеспечении реализации материальных норм права (причем не только административного, но и других отраслей, например, финансового, земельного, экологического, трудового, гражданского, предпринимательского права и др.). Это качество отражается на социальной роли и масштабах действия административно-процессуальных норм, система которых обладает необходимыми признаками процессуальной отрасли права. По широте сферы обеспечения потребностей материальных норм различных отраслей права административный процесс стоит в одном ряду с процессом гражданским.

«Административный процесс, - пишет В.Д. Сорокин, - есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях - и другими полномочными субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права».

Как отмечают В.Н. Баландин и А.А. Павлушина, именно В.Д. Сорокин впервые стал определять процесс через деятельность, увидел взаимосвязь этих явлений, а также предложил систему юридических свойств, определяющих общеправовую категорию «процесс». Обращение к юридической литературе показывает, что «управленческую» концепцию поддерживает большинство ученых.

в) «комплексный» («интегративный») подход;

Перспективным научным направлением является «комплексный» («интегративный») подход в исследовании проблематики административного процесса, который, по сути, является определенной разновидностью «управленческой» концепции. Данный подход прослеживается в работах Ю.С. Адушкина, 3.А. Багишаева, Ю.М. Козлова, В.М. Манохина, И.В. Пановой, предложивших рассматривать административный процесс как органичный комплекс функциональных элементов (правотворчество органов исполнительной власти, позитивное и юрисдикционное правоприменение).

Государственно-управленческая деятельность, - считал Ю.М. Козлов, - в основном сориентирована на решение задач позитивного характера, юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску. Но, в то же время, процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению позитивных юридических результатов, предполагаемых диспозицией материальной нормы. На долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Следовательно, административно-процессуальная деятельность подразделяется на административно-процедурную (позитивно-правоприменительную) и административно-юрисдикционную (правоохранительную). Таким образом, ученый определяет административный процесс «в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти».

С данным суждением солидарны В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, 3.А. Багишаев, предложившие все административно-процессуальные нормы отнести к двум группам: 1) в сфере позитивного государственного управления (например, регулирующие регистрационное, лицензионное производство и др.); 2) в юрисдикционной сфере (производство по делам об административных правонарушениях, по рассмотрению административно-правовых жалоб и споров).

И.В. Панова пишет, что «административный процесс, как вид юридического процесса, представляет собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство)) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделительная)».

Предложение включить в административный процесс административное судопроизводство подвергнуто аргументированной критике со стороны Д.Н. Бахраха и В.Д. Сорокина. Ученые, акцентируя внимание на субъектном критерии процессуально-правовой деятельности, считают, что административное судопроизводство «по определению не может быть административным процессом, поскольку осуществляется не органом исполнительной власти, а судом. Это уже процесс судебный, а не административный». «Не лучше ли административное судопроизводство понимать как правосудие по административным делам, осуществляемое в порядке, установленном нормами административного права, и сосредоточить внимание на актуальных вопросах формирования и деятельности этого вида судебной власти?».

Следует отметить, что в последние годы высказывается мнение о существовании «трех административных процессов» (административно-правотворческого, административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного). Однако, административный процесс - единая, целостная юридическая категория. Его структура (что в данном случае созвучно гражданскому и уголовному процессам) включает различные виды производств, а не отдельные, самостоятельные «процессы». Представляются верной формулировка М.Я. Масленникова: «производств может быть множество, административный процесс — только единичен».

Анализ рассмотренных научных подходов приводит нас к следующему выводу: «управленческая» концепция в наибольшей степени соответствует правовой реальности и доктрине, позволяет в полной мере учитывать особенности разносторонней и динамичной государственно-управленческой деятельности. Очевидна ее практическая значимость, ориентированность на совершенствование государственного управления, укрепление законности и правопорядка. В связи с этим актуально мнение Ю.А. Тихомирова о том, что «демократический потенциал административно-процессуальных норм нужно использовать полнее, особенно выявляя их социальную ориентацию на обеспечение прав всех участников государственного управления, на защиту прав граждан и в публичной сфере, и в частной».

Кроме того, в «управленческой» концепции заложен существенный научно-практический потенциал развития (как в общетеоретическом, так и отраслевом плане). В ходе ее разработки был критически оценен ряд материальных и процессуальных аспектов института административной ответственности, предложены научно обоснованные пути их оптимизации, дан анализ специфики регулирования «традиционных» и новых производств

в структуре административного процесса, определены критерии и примерная схема кодификации административно-процессуальных норм Перечисленные проблемы актуальны и имеют практическое значение, их решение относится к приоритетным направлениям административно-правовой политики постсоветских государств. Кроме того, в рамках данной концепции исследован ряд фундаментальных проблем общетеоретического характера, обусловленных системной природой права. Например, доказано существование единого предмета и, соответственно, единого метода правового регулирования, определены критерии отрасли в системе права, обоснована отраслевая организация административно-процессуальных норм, исследована сущность и общие признаки юридического процесса.

Примечателен и тот факт, что через 40 лет после издания монографии Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», в которой на суд научной общественности впервые была представлена «юрисдикционная» концепция, ее автор скорректировала свои взгляды в пользу «управленческой» концепции. «Административный процесс, - пишет Н.Г. Салищева, - это совокупность определенных производств, устанавливаемых законами и подзаконными нормативными правовыми актами и связанных как с позитивной деятельностью органов государственной администрации, так и с применением мер административного принуждения». Административный процесс, как теперь считает ученый, включает три составляющие: административные процедуры, административную юрисдикцию, административную юстицию.