В 1947 г. родился еще один важный институт межгосударственного характера, не предусмотренный учредительными договорами – Европейскийсовет. Он состоит из руководителей государств – членов. В его работе участвуют председатель КЕС, а также министры иностранных дел. Его сессии проводятся не менее двух раз в год. Значение этого органа постоянно возрастало, т.к. именно он принимает стратегические решения, определяющие направление развития ЕС. Со временем этот орган приобрел значение высшей инстанции, к которой апеллируют в сложных ситуациях Комиссия ЕС и Совет министров, когда не удается прийти к соглашению обычным путем. Следует подчеркнуть, что межгосударственный по своему существу Евросовет на практике не тормозит продвижение ЕС по пути дальнейшего сплочения, а скорее, напротив, выступает источником важных инициатив, направленных на дальнейшее экономическое и политическое сближение стран – участниц.
В целях, более плавного перехода к федеральному устройству ЕС в последние годы в его институционально – правовую систему вживляется принцип субсидиарности – принятие решений на возможно более низком уровне, если при этом не страдает их практическая эффективность. Амстердамский договор уточнил это положение. Если в предыдущем Маастрихстком речь шла о том, что ЕС в своих действиях не должен выходить за пределы того, что не обходимо для достижения данной конкретной цели, то теперь говорится, что ЕС «должен принимать законы только в пределах необходимости». Иначе говоря, все остальные проблемы должны решаться на более низких уровнях – национальных или даже на уровне административных регионов внутри государств. Подтекст этого принципа состоит в том, что решения должны приниматься на уровне, как можно более близком к гражданам Союза, то есть, чтобы в максимальной степени учитывать их интересы.
На практике это выражается в заметном снижении числа проектов регламентов и директив, направляемых Комиссией в Совет министров ЕС. Если в 1990 г. их было около 60, то уже в 1997 г. – менее 10. Общее же число проектов документов, выносимых на рассмотрение Совета министров. Сократилось с 800 до 500. Многие экономические проблемы решаются на негосударственном уровне, например путем соглашения между профсоюзами и предпринимателями, ч то не вызывает необходимости принимать законодательные акты на уровне ЕС. Так шаг за шагом балансируются национальное и наднациональное начала в системе ЕС.
Тем не менее, этот процесс более трех десятилетий не затрагивал такие особо чувствительные области государственного суверенитета, как внешняя политика, оборона и внутренняя безопасность. Это сферы, считающиеся ключевыми для национальной самостоятельности, вообще были выведены за пределы компетенции ЕС и не охватывались основополагающими себя договорами. Но растущий геоэкономический вес Сообщества и его влияние на международные отношения требовал согласованных действий государств – членов на мировой арене. Поэтому в октябре 1970 г. была учреждена система так называемого Европейского политического сотрудничества (ЕПС) – регулярных консультаций министров иностранных дел. Однако сотрудничество государств – членов в этой области осуществлялось на сугубо межгосударственной основе.
Эволюция институциональной структуры ЕС в направлении федерализации на ЕПС не распространялась. Лишь в 1987 г. после целого ряда безрезультатных инициатив Комиссии ЕС «Единый европейский акт» включил ЕПС в систему основополагающих договоров ЕС. Это, однако, не устранило особенностей процедуры принятия решений по вопросам внешней политики: они по-прежнему должны вырабатываться Советом министров на основе консенсуса и не являются законодательными актами прямого действия.
Что же касается обороны и внутренней безопасности, то здесь не было даже таких упрошенных форм постоянного международного взаимодействия. Оборонительный Западноевропейский союз оставался лишь номинальным органом координаций действий десяти государств – членов ЕС, поскольку эти вопросы решались в рамках НАТО. А проблемы внутренней безопасности вообще оставалось сугубо национальным делом каждого из государств Сообщества. Положение в этой сфере стало меняться лишь в 90-х годах.
Первые три этапа расширения ЕС
Эпицентром интеграционного процесса является первоначальная «шестерка» ЕС, которая еще в начала 50-ых годов объединила свою угольную промышленность и черную металлургию в рамках ЕОУС, а потом вступила на путь полномасштабного сращивания своих экономических, социальных и политических систем. При детальном рассмотрении крупные и малые страны «шестерки" ведут себя по-разному. Чем меньше страна, чем больше степень ее экономической открытости, тем сильнее ее притяжение к центральной зоне интеграционного поля ЕС. Эта закономерность определяет внешнеэкономическое поведение и других стран Европы, как вошедших в Сообщество, так и тех, которые пока остаются вне его.
Помимо экономического взаимосцепления национальных хозяйств «шестерки», важную роль на первом этапе сыграло совпадение геополитических интересов этих стран. Важно и то, что эти шесть стран, несмотря на предвоенные тоталитарные затмения в Италии и Германии, в целом имели очень близкие уровни развития политической культуры, плюралистическое общественное устройство и более или менее схожие институциональные и правовые системы.
В 1961 г. Великобритания постучалась в дверь ЕС, но из-за негативного отношения Франции смогла вступить лишь спустя десятилетие в 1973г., и, разумеется, на более жестких условиях. За ней закономерно потянулись в ЕС Дания, Ирландия и Норвегия, сельскому хозяйству которых утрата британского рынка сбыта причинила бы большой ущерб. Правда, в ходе референдума по этому вопросу норвежцы отвергли вступление в ЕС.
К середине 90-ых годов интегрированность Англии, Дании и Ирландии с ядром ЕС уже почти не отличалась от средней степени интегрированности внутри самого этого ядра.
Второе пополнение ЕС состоялось в 80-ых годах. Оно несколько нарушило общие правила: в Сообщество принимались относительно менее развитые страны, объективно еще не вполне дозревшие до интеграционных кондиций. В Испании, а тем более в Португалии и Греции к началу 80-годов все еще была велика доля сельского хозяйства, обрабатывающая промышленность была предоставлена в основном мелкими и средними предприятиями трудоемких отраслей, средний жизненный уровень населения, а следовательно, и его уровень образования и производственной культуры был заметно ниже, чем в ЕС. Кроме того, во всех трех странах – кандидатах, лишь недавно избавившихся от тоталитарных режимов, демократические институты и приоритеты были еще слабы и неустойчивы.
Но именно это последнее обстоятельство и сыграло решающую роль. Сообществу нужна была политическая стабильность на его южных рубежах. Важно было закрепить и упорядочить в этих странах демократию и исключить возможность новых переворотов, социальная почва для которых там все еще имелась. Тем более, что Советский Союз проявил недвусмысленный интерес к португальской «революции гвоздик» 1975г.
За такой политический выигрыш сообществу пришлось заплатить достаточно крупными регулярными дотациями в пользу трех южноевропейских стран. Впрочем, вступление в ЕС в 1981г. Греции, а с 1986г. – Испании и Португалии принесло Сообществу и некоторые преимущества экономического характера: дешевые субтропические продукты земледелия, а также зерновые менее дорогую рабочую силу для трудоемких отраслей промышленности. Кроме того ЕС приобрело посты в средиземноморском регионе, где оно имеет значительные политические интересы. Самим южноевропейским государствам вступление в ЕС позволило поддержать устои демократии, поскольку существенно возросли издержки, которые народы этих стран понесли бы в случае отката назад, к тоталитаризму. Вступив в Сообщество они получили кредит доверия со стороны ведущих стран Запада в отношении осуществляемых ими экономических реформ. И самое главное – три южных страны Греция, Португалия и Испания получили крупную финансовую помощь. Этим странам была обеспеченна возможность за несколько лет преодолеть свое историческое отставание, для чего в ином случае потребовались бы десятилетия.
Во внешнеторговом плане Греция, Португалия и Испания с самого начала были привязаны к ядру интеграционного поля гораздо сильнее, чем страны первого пополнения. Будучи сравнительно небольшими странами они быстро догнали страны первого пополнения и к настоящему времени интегрированы в экономическую систему сообщества не менее прочно.
Третье пополнение ЕС, так называемое «расширение в северном направлении» - пожалую, наиболее естественное и легкое из всех. По общему уровню своего экономического развития оставшиеся вне Евросоюза страны ЕАСТ нисколько не уступали ее участникам, а по доходам на душу населения даже превосходили. Их правовые и политические системы в целом аналогичны тем, какие доминируют в ЕС. Хозяйственные связи между ЕАСТ и ЕС всегда были очень интенсивны. Кроме того, страны ЕАСТ и ЕС в течение десятилетий активно обменивались прямыми инвестициями, развивали производственное кооперирование, научно – техническое и экологическое сотрудничество. Словом , между ними уже давно протекал процесс интеграции, хотя и без адекватного институционального оформления.
Политико - правовому оформлению этого процесса, т.е. вступлению стран ЕАСТ в Сообщество долго мешал раскол Европы на два враждующих лагеря. Зажатые между НАТО и организацией Варшавского договора все эти малые европейские государства (кроме Норвегии) видели гарантии своего выживания в балансировании на тонком канате нейтралитета. Вступление их в ЕС было несовместимо с этой международной политической нишей. Чтобы не раздражать Москву, Финляндии долгие годы формально пришлось оставаться даже не в ЕАСТ, маскируя свое фактическое участие в ней статусом ассоциированного члена. Тем не менее, еще в 1972 -1973гг. каждая из стран этой группировки заключила двусторонний договор с ЕС о свободной торговле. Это в какой-то мере подключило их к процессу интеграции и в политико-правовом аспекте.