Федеральное Собрание не обладает правом создания или ликвидации министерств и ведомств — это входит в компетенцию Президента РФ. Однако оно в известной степени контролирует этот процесс, определяя функции этих органов и устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета.
В ныне действующее Правительство РФ входят Председатель и два первых заместителя и несколько заместителей (обычно именуемых вице-премьерами), министры РФ.
Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства: представляет Президенту РФ предложения по структуре и назначениям, организует работу Правительства и руководит его заседаниями, распределяет обязанности между первыми заместителями, заместителями Председателя Правительства и представляет Правительство в международных отношениях.
Подчинение некоторых федеральных министров Президенту РФ не отключает их от работы Правительства РФ. Они принимают участие в заседаниях Правительства и голосуют при принятии решений, выполняют поручения Правительства и несут коллективную ответственность за деятельность Правительства РФ.
Вторую группу составляют руководители министерств работающие под непосредственным руководством Правительства РФ. Это министры: по здравоохранению и социальному развитию, культуре и массовым коммуникациям, образованию и науке, природным ресурсам, промышленности и энергетике, сельскому хозяйству, транспорту и связи, финансам, экономическому развитию и торговле, а также руководители федеральных служб и агентств.
В целях лучшей координации деятельности федеральные министерства условно разбиваются на отраслевые "блоки" (т. е. небольшие группы родственных министерств), каждый из которых курируется заместителем Председателя Правительства РФ. Эта система довольно подвижна. В настоящее время вице-премьеры курируют такие "блоки": 1) финансы и информация, 2) естественные монополии, топливо и энергетика, 3) транспорт, связь, наука, 4) госимущество, 5) внутренние дела, налоги, 6) СНГ и национальные отношения, 7) социальный, 8) экономический, 9) аграрный. Происшедшие перемены в структуре Правительства РФ были связаны с происходящей структурной перестройкой экономики, наделением субъектов РФ более широкими правами, изменением форм собственности и появлением многочисленного слоя новых предпринимателей. Одновременно постоянно осуществляется упрощение структуры управления, уточнение функций органов, ликвидация параллелизма в их работе и уменьшение расходов на содержание управленческого аппарата. Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя. Председатель — ведущая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы (в отличие от других членов Правительства) и его право предлагать Президенту РФ как назначить, так и освободить любого члена Правительства делает его не "первым среди равных" (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских государствах), а должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ).
Конституция РФ определяет, что Председатель Правительства РФ действует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воздействовать на него (указания, поручения и пр.) со стороны Федерального Собрания. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руководствоваться Председатель Правительства РФ, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности. .
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются две важные цели: представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что неизбежно породило бы зависимость и контроль.
Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами. Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. Это сделано явно с целью, чтобы ни при каких условиях в течение долгого времени страна не оставалась без Правительства или имела только исполняющего обязанности Председателя Правительства; Предусмотрены три основных случая с установлением соответствующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу:
— не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента;
— не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства;
— в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой; Однако, Государственная Дума тоже связана определенными сроками. Согласно Конституции РФ она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. При этом Дума не вправе требовать от кандидата оглашения намеченного им состава Правительства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры членов Правительства РФ может только назначенный Президентом РФ (после, естественно, получения согласия Думы) глава Правительства РФ.
Членам Правительства не запрещено входить в политические партии, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных, коммерческих, общественных органах и организациях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Они обязаны ежегодно представлять сведения о доходах и имуществе.
Срок полномочийи отставка Конституция РФ не устанавливает срока полномочий Правительства РФ. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент — новое Правительство, что косвенно устанавливает срок полномочий Правительства в четыре года
Конституция РФ, как уже отмечалось, предусматривает возможность досрочного прекращения Президентом исполнения своих обязанностей. Имеется в виду отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешение от должности.3 Во всех этих случаях Председатель Правительства РФ принимает на себя обязанности Президента, а Правительство, естественно, продолжает действовать. Исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах (не может распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ). Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий должны состояться выборы Президента РФ.
Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов, или что оно немедленно прекращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность, при этом ему ничего не остается делать, как поручить Правительству и его Председателю продолжать действовать до сформирования нового Правительства.
В мировой конституционно-правовой практике известны понятия коллективной ответственности правительства и индивидуальной ответственности каждого члена правительства. В первом случае правительство, допустившее в своей деятельности крупный провал какого-либо принципиального вопроса, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной ответственностью каждый министр индивидуально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае "прокола" должен уйти в отставку. Как правило, при уходе в отставку премьер-министра вместе с ним покидают правительство и другие его члены.4
В Конституции РФ этих понятий нет, но Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом. Следовательно, все решения Правительства принимаются коллегиально, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства за свой политический курс. Но эту ответственность оно несет только перед Президентом РФ, который вправе, хотя и только по предложению Председателя Правительства, освободить от должности любого члена Правительства, а также освободить и самого Председателя по своему усмотрению, оставив на своих постах всех остальных. Поэтому положение Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", согласно которому отставка Председателя Правительства автоматически влечет за собой отставку Правительства в полном составе, идет вразрез с конституционными взаимоотношениями Президента и Правительства. Оно было логичным для нашей прежней, парламентской формы правления, но не соответствует логике президентской формы. Каждый член Правительства несет индивидуальную ответственность за свою деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью освобождать министров, если у них имеются серьезные недостатки в работе, что он довольно часто и делает. Отставка отдельного министра не может в решающей степени повлиять на деятельность всего Правительства РФ, хотя и в состоянии причинить ему политические неприятности.