Совокупность концептуальных разработок и оперативно-тактических нововведений, базирующихся на десятилетнем опыте участия в разрешении конфликтов и кризисов 90-х гг., составила основу современной антикризисной стратегии НАТО. Она сформулирована в новой Стратегической концепции блока, принятой на юбилейном саммите альянса в апреле 1999 г.
В новой стратегической концепции подчеркивается, что НАТО «стремится обеспечить справедливый и устойчивый мирный порядок в Европе, опираясь на ценности демократии, права человека и законность». Прежняя концепция НАТО базировалась на признании стратегического баланса сил между США и СССР, что в свое время являлось ядром блоковой философии. Ныне подобный баланс отсутствует, налицо огромное превосходство Запада и НАТО по всем параметрам.
Изменились и приоритеты блоковой стратегии - такие, в частности, как оборона стран-участниц. Хотя данная задача для альянса не исчезла, при отсутствии сопоставимого по силам противника она перестала быть актуальной. Поэтому вовсе не случайно, что документы, разработанные в Вашингтоне, в корне меняют стратегию блока, намечая новое направление трансформации - создание «глобальной НАТО», т.е. такого военного союза, который распространяет сферу своей ответственности на весь мир. В Вашингтоне и Брюсселе эти планы называют «глобализацией структур евроатлантической безопасности». При этом принятие новой стратегии альянса оправдывается появлением многочисленных локальных конфликтов, новых ракетных и ядерных держав, а также государств, потенциально опасных в плане разработки и применения химического и бактериологического оружия.
В начале 1999 г. США, внося очередной вклад в развитие тенденции трансформации, официально выдвинули идею расширенного толкования роли альянса в Европе и мире. Они предложили признать «кризисное реагирование» одной из важнейших функций НАТО, убеждая своих союзников заменить принцип защиты «общей территории» принципом защиты «общих интересов». Уже в 1995 г. в официальном справочнике НАТО утверждалось, что «Североатлантический союз всегда представлял собой политическое сообщество, призванное способствовать защите общих интересов». В новой Стратегической концепции также подчеркивается, что «союз должен обеспечивать соблюдение общих интересов безопасности в меняющейся и зачастую непредсказуемой обстановке». Несомненно, одной из целей глобальной стратегии блока является защита коллективных интересов США и государств блока. Однако само понятие «интересы» достаточно неопределенно. Неясно, например, идет ли в данном случае речь об интересах блока или сумме интересов государств-участников. Подобная неопределенность понятийного аппарата способствует расширению зоны ответственности НАТО, а также возможности сохранения свободы действий альянса в критических ситуациях.
В Концепции произошла также смена понятий «Атлантический регион», «Атлантический мир», что указывает на еще одно направление трансформации. Вместо них используются понятия «Евроатлантический регион», «Евроатлантический мир». Прежняя формулировка четко подразумевала только территорию государств-членов НАТО, Северную Атлантику и Средиземноморье. Новое определение предполагает возможность угроз со стороны сопредельных НАТО европейских государств и фактически включает в себя, по крайней мере, всю Европу, а не только членов альянса. И хотя данное определение не означает распространения на эти государства действия ст.5 Вашингтонского договора о коллективной обороне, но развитие косовского конфликта демонстрирует, что государства, входящие в расширенную зону Евроатлантического региона (при этом совсем не обязательно связанные соглашениями о партнерстве с НАТО), теперь составляют сферу интересов, сферу безопасности и сферу ответственности альянса.
В военном плане новая Стратегическая концепция закрепляет победу над Организацией Варшавского договора и Советским Союзом в «холодной войне», подтверждает изменение сфер влияния от Атлантики до Среднего Востока, освоение новых сухопутных и морских театров военных действий.
Закрепляется право блока на осуществление силовых акций за пределами зоны его ответственности. В данном контексте НАТО присваивает себе функции своего рода «военного трибунала», на рассмотрение которого могут выноситься вопросы о наказании провинившихся государств и решения о приведении приговора в исполнение с помощью угрозы применения крылатых ракет, военно-морских сил и сухопутных войск. Но поскольку не все страны альянса готовы согласиться с такими радикальными мерами, в новой концепции заложены формулировки, позволяющие более «расширительные толкования».
Так, в концепции дается стандартная для альянса формулировка о верности НАТО международному праву и о «главной ответственности СБ ООН за поддержание международного мира и безопасности». Тем не менее вопрос о монополии СБ ООН на решения о применении силы в концепции обойден. Одновременно в документ включена формулировка о пределах участия НАТО в миротворческих операциях, говорится о готовности блока оказывать поддержку миротворческим операциям, проводимым под эгидой СБ ООН и ОБСЕ. Одновременно устанавливается, что решение вопроса о применении силы в ходе таких операций альянс оставляет на свое усмотрение.
Таким образом НАТО, вторгаясь в компетенцию ООН и ОБСЕ, в то же время, маневрируя, связывает себя серьезными обязательствами передними. Более того, претендуя на наделение альянса функцией главного миротворца, американцы по сути препятствуют укреплению миротворческого потенциала ООН и ОБСЕ, который они практически игнорируют. Такой подход искусственно сужает сферу компетенции ОБСЕ, ограничивает ее возможности.
Среди европейских государств усиленно пропагандируется идея о целесообразности отказа от консенсуса при решении проблем безопасности в интересах «повышения эффективности» ОБСЕ. В Брюсселе все более настойчиво подчеркивается необходимость силового, в обход Совета Безопасности ООН, разрешения кризисов как в Европе, так и за ее пределами. Особенно это заметно после очередного расширения альянса при формировании идеологии трансформации НАТО. За НАТО резервируется право осуществлять «активные меры», предусматривающие возможность нанесения ударов по объектам в третьих странах. При этом в руководящих кругах блока считают, что решения ООН и ОБСЕ не следует квалифицировать как налагающие ограничения на деятельность блока.
По мнению автора, подобная трактовка представляет собой принципиальное новшество, ставящее НАТО над нормами международного права. Такой подход фактически является пересмотром основополагающей статьи Вашингтонского договора о создании НАТО, которая гласит: «Договаривающиеся стороны обязуются, в соответствии с Уставом ООН, мирно решать все международные споры, не ставя при этом под угрозу международный мир, безопасность и справедливость, а также воздерживаться от любого применения силы или угрозы ее применения»1. Тем самым концепция, обосновывающая «право» НАТО использовать вооруженную силу где угодно и против кого угодно по собственному усмотрению, противоречит и Вашингтонскому договору. Разумеется, государства-члены НАТО вправе вносить изменения в Договор - при условии, что они соответствуют Уставу ООН. Однако новая концепция не расценивается ее создателями как поправка к Североатлантическому договору.
Новая Стратегическая концепция вступает в противоречие и с Уставом ООН, особенно со ст. 103 Устава ООН, предусматривающей, что в случае противоречия обязательств членов ООН, вытекающих из ее Устава, обязательствам по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу.
Еще одним показателем стремления НАТО усилить политическую составляющую трансформации является попытка включения положения о расширении своей зоны ответственности путем ее пространственного расширения за счет включения в нее новых членов, на которых распространяются гарантии и обязательства по Вашингтонскому договору 1949 г., в том числе и ядерные гарантии США своим союзникам. По вопросу о принятии новой Стратегической концепции в сочетании с поддержанной многими европейскими союзниками идеей расширения «зоны ответственности» в альянсе сложился относительный консенсус. Тем самым НАТО на первом этапе расширения превращается в инструмент защиты и продвижения «общих ценностей, принципов и интересов». Те, кто не разделяют эти принципы, не могут, согласно новой концепции, быть приняты в блок. Тех же, кто их нарушает «в новой зоне ответственности», ждут карательные санкции.
На примере новой Стратегической концепции особенно четко просматриваются стоящие перед альянсом проблемы в области отражения угроз, связанных с локально-региональными этнополитическими конфликтами. В то же время, по мнению автора, в стратегических документах НАТО недооценивается специфика операций невоенного типа, составляющих основу «кризисного реагирования».
Концепция подразделяет формирования альянса в зависимости от степени их боеготовности и мобильности, при этом отказываясь от классификации сил блока в соответствии с поставленными перед ними задачами (коллективная оборона или антикризисные и миротворческие операции). Согласно документу, для успешного предотвращения конфликтов и реагирования на кризисы требуются в основном те же военно-политические ресурсы и возможности, что и для обеспечения «коллективной обороны». Это полностью соответствует взятому союзом курсу на отрицание принципиального различия между полномасштабными военными действиями и «операциями невоенного типа», на объединение «солдата и миротворца в одном лице» и т.д.
При кажущихся преимуществах такого подхода он мало что дает с точки зрения выработки стратегии реагирования на невоенные вызовы безопасности, создаваемые современными локально-региональными конфликтами, и в плане увеличения эффективности антикризисных операций Североатлантического союза. Военно-политический блок НАТО, несмотря на новые декларируемые принципы, не способен обеспечить весь комплекс мероприятий, связанных с реализацией мирного урегулирования.