- Из-за формальных задержек с подписанием мандата операции и ратификацией решения об участии российских контингентов Советом Федерации ФС РФ, операция (мероприятия по введению войск) летом 1994 г. фактически началась раньше, чем произошло должное правовое оформление решения о ее проведении.
- Операция так и не стала коллективной операцией стран СНГ. Основной миротворческий контингент не был предоставлен никакими иными государствами СНГ, помимо России. Между тем, по сложившимся в ООН стандартам контингент, предоставляемый одной страной, не должен превышать трети от общего количества участников. Однако в ряде операций при лидирующей роли военных США, например, на Гаити или в Сомали, такие стандарты также не выполнялась.
- Не создано многостороннее международное военное командование операцией, руководство операцией осуществляется фактически Генеральным Штабом ВС РФ. При этом не все российские формирования в Грузии входят в состав КМС, и подчас имеет место смешение функций российских военных баз, созданных по соглашению 1994 г., и миротворческих сил.
- Отношение самих конфликтующих сторон к операции было и остается неоднозначным. Несмотря на формальную поддержку, абхазская сторона нарушала перемирие, затягивала возвращение беженцев. В Грузии операции противостояла оппозиция в лице «Народного фронта», лидеров Республиканской и Национально – демократической партий и Союза освобождения Абхазии, который требовал не размещать российские войска, так как это «грозит потерей Абхазии». В тоже время проведение операции поддержали Союз граждан Грузии, Социал-демократическая партия и другие центристские политические силы.
- Принятие решения ООН о расширении мандата операции МНООНГ и придания ей функций, которые предлагали страны СНГ, не состоялось. Операция МНОООНГ осталась наблюдательной по характеру мандата. Одобрение операции СНГ со стороны ООН также проходило очень сложно, миротворческие подразделения СНГ не получили статуса «голубых касок».
Наряду с названными сложностями, можно отметить успешные аспекты и результаты данной операции:
В целом удалось предотвратить продолжение кровопролития и существенно ограничить вооруженные столкновения грузинских и абхазских формирований.
Создана политическая инфраструктура урегулирования: происходят относительно регулярные раунды переговоров при посредничестве ООН и России, есть достаточно тесное взаимодействие между политической и военной сторонами урегулирования.
Между миротворческими силами СНГ (России) и военными наблюдателями операции МНООНГ сложилось хорошее рабочее взаимодействие. Генеральный секретарь и СБ ООН удовлетворены степенью информированности о действиях миротворцев СНГ, и «разделение труда» между операцией региональной организации (СНГ) и операцией ООН представляет собой (как и в Таджикистане) достойный изучения и повторения опыт.
В результате миротворческой операции восстановлены транспортные коммуникации (мосты), железнодорожное сообщение, ряд объектов инфраструктуры в регионе разминированы, введены в строй.
Произошло частичное возвращение беженцев в районы, покинутые ими в ходе конфликта. Вместе с тем, именно затрудненное возвращение беженцев и невозможность для миротворческого контингента гарантировать безопасность всех беженцев являются одно из основных причин затягивания урегулирования.
В целом можно констатировать, что, несмотря на ее необходимость и определенные положительные промежуточные итоги, операция в Абхазии пока наименее успешна из всех, проводимых на территории СНГ. Ее сворачивание на данном этапе привело бы, скорее всего, к возобновлению вооруженных столкновений. Однако дело здесь не в слабости самой операции (военная сторона операции вполне функциональна, российские контингенты справляются со своими задачами), а в неисчерпанности политической воли сторон (особенно абхазской) продолжать конфронтацию до победы, достижения своих политических целей.
Учитывая тенденции отношения ООН к этому конфликту, трудно ожидать, что в обозримой перспективе контингенты СНГ/России удастся заменить на «голубые каски» ООН. А принимая во внимание необходимость для России в ситуации незавершенного конфликта в Чечне иметь определенное влияние на Грузию и «лояльное» взаимодействие с грузинскими властями, не допустить возникновения нового очага вооруженной борьбы на южных российских границах, остается лишь сохранять российский контингент в Абхазии, продолжать операцию и последовательное посредническое содействие политическому урегулированию.
В отличие от затянувшейся операции в Абхазии, урегулирование конфликта в Южной Осетии является относительно успешным. Однако, в отличие от действий в Абхазии и в Таджикистане, операция в Южной Осетии не имеет мандата глав государств СНГ, и потому не может рассматриваться как региональная миротворческая операция (операция региональной организации) в полном смысле слова. Ее правовые основания иные: трехсторонне соглашение между сторонами конфликта и Россией[61].
Россия остается гарантом выполнения грузино-осетинских соглашений. В международно-правовом отношении участие России в юго-осетинском урегулировании есть не что иное как легитимное вмешательство в дела другого государства по соглашению с его политическим руководством. Применение статуса «миротворческой операции» к действиям всех трех сторон по прекращению конфликта может быть осуществлено только «по аналогии». При этом, однако, аналогия оказывается вполне работающей, а организационно-тактические аспекты операции действительно сближают ее с международным миротворчеством.
Однако, как в Таджикистане и Абхазии, здесь следует провести грань между вовлеченностью России в конфликт до заключения соглашения сторон о прекращении огня, и статусом и ролью России после заключения такого соглашения. Российские войска, находившиеся на территории Южной Осетии до заключения соглашения (инженерно-саперный и вертолетный полки) никак не относятся к миротворческим силам. При создании трехсторонних патрульных сил они не были привлечены, и вскоре были выведены из Грузии.
Контингенты же, составившие трехсторонние разделительные силы, выполняли по сути типичные миротворческие функции: контроль за зоной безопасности по линии соприкосновения противников, разоружение и расформирование незаконных военных формирований, изъятие оружия у населения и др. Нетипичным было однако привлечение к участию в них контингентов самих конфликтующих сторон (эта же практика параллельно применялась в ходе создания трехсторонних миротворческих сил в Приднестровье).
Молдова/Приднестровье. По итогам анализа конфликтного урегулирования в Молдове/Приднестровье можно сделать следующие выводы:
Если абстрагироваться от международно-правовой стороны вопроса, то предупредительное развертывание российских войск и последующее создание и деятельность трехстороннего военного контингента, обеспечивающего контроль над «буферной» зоной разделения враждующих сторон, то есть форма операции, соответствует (за небольшими исключениями) задачам и тактике международных операций по принуждению к миру и поддержанию мира.
В политическом и практическом отношении механизм коллективного миротворчества Содружества Независимых Государств, который еще только начинал формироваться на момент конфликта, несмотря на просьбы Молдовы, задействовать не удалось.
В правовом отношении операция основана на двустороннем межгосударственном соглашении, и является легитимным вмешательством Российской Федерации в дела Республики Молдова по просьбе ее законно избранного политического руководства.
Превращение Соглашения о привлечении в регион конфликта российских военных из двухстороннего в трехстороннее (привлечение к его выработке, подписанию и участию в Объединенной Контрольной комиссии лидеров Приднестровья) повышает правовую легитимность и политическую сбалансированность всей операции[62].
Организация процесса урегулирования по «международному образцу», с созданием многостороннего политического органа урегулирования (ОКО), в котором представлены министерства и органы иностранных дел сторон, и которому формально подчинены миротворческие военные контингенты, а также привлечение к процессу урегулирования наблюдателей от ОБСЕ обеспечивает уже не только формальное, но сущностное сходство операции с международным миротворчеством.
Исключение из состава миротворцев (вопреки просьбам Приднестровья) подразделений бывшей 14-й армии как «необъективной» и привлечение по ротации российских контингентов из отдаленных регионов России характеризует стремление России и Молдовы к созданию и поддержанию стандартов операции как миротворческой, препятствуют нежелательной идентификации России как поддерживающей лишь одну из сторон конфликта.
Включение в состав миротворцев контингентов, предоставленных самими враждующими сторонами, нарушает формальные принципы миротворчества и вряд ли было бы возможным, если бы операция проводилась под эгидой СНГ или ОБСЕ. Однако при нынешнем правовом статусе операции такая трехсторонняя структура контингента оказалась не только приемлемой, но и весьма функциональной. Более того, практическая успешность схемы, при которой «лояльные» по отношению к политическому примирению компоненты сил противников помогают нейтрализовать вылазки «нелояльных», продолжающих вооруженные или враждебные действия, позволяет настаивать на том, что этот тактический прием (положительно сработавший в Южной Осетии и в Молдове) является оправдавшим себя экспериментальным вкладом в опыт международного миротворчества.
Геополитические установки России, ее современная концепция национальной безопасности и военная доктрина не предполагают сохранения анклавов российской военной силы на территории других государств в случаях, в которых безопасность самой России как государства не затронута[63]. В силу этого вывод остатков 14-й армии с территории Республики Молдова, хотя и сопряжен с известными экономическими и техническими трудностями, политически логичен и неизбежен. В то же время нет прямой (правовой) связи между уходом 14-й армии и отзывом российского компонента из миротворческого контингента.