Вместе с тем не следует драматизировать процесс перемещения власти от законодательных органов к исполнительным. Известно, что принятие решений и законодательная инициатива всегда находились в руках исполнительных органов, а законодательный орган служил противовесом исполнительного, совершенствуя, ратифицируя или отвергая исходящие от него предложения.
“Я знаю, — писал А. Гамильтон, один из наиболее влиятельных составителей Конституции США, — что существуют люди, которым исполнительная власть может понравиться лишь в том случае, если она будет рабски потворствовать желаниям народа или законодательных органов; но мне кажется, что эти люди имеют весьма примитивное представление о цели всякого правительства, а также об истинных средствах достижения всеобщего благосостояния.
…Республиканские принципы вовсе не требуют подчинения любым дуновениям ветерка народных страстей или поспешного повиновения любым минутным желаниям большинства, которые могут появиться под влиянием коварных действий лиц, потворствующих предрассудкам толпы с тем, чтобы затем продать ее интересы”.[58]
Не в полной мере соответствует принципу разделения властей правовой статус Президента, который одновременно является высшим должностным лицом (то есть главой государства) и главой исполнительной власти. Как высшее должностное лицо Президент обязан своим арбитражем обеспечить эффективное функционирование публичных властей, но как глава исполнительной власти, непосредственно руководящий правительством, он вынужден в первую очередь отстаивать и проводить в жизнь специфические интересы исполнительной власти. Именно нерешенность вопроса о статусе Президента в действующей Конституции во многом порождает конфликты и противостояния с властью законодательной. Проблема с организацией властей является краеугольной в ходе проводимой у нас реформы. Данный вопрос должен решаться исходя из анализа реальной практики функционирования властей в России и с учетом международного опыта.[59]
Разумеется, не следует забывать, что расширение функций исполнительной власти (это отчетливо просматривается в России) ведет к становлению бюрократического государства, а, следовательно, к росту полномочий бюрократов, которые сегодня уже не являются простыми администраторами. Бюрократы прочно связываются с разработкой политики на высшем уровне, выступая в качестве советников, консультантов, лоббистов в органах исполнительной и законодательной власти.
Какая же власть должна быть в России? Она должна быть легитимной, независимой и сильной. Это не возврат к прошлому. Сильная власть не есть власть меча и насилия. Административно-командная система не явила миру сильную власть, а борьба за “новую” власть фактически привела в середине 1993 г. к подрыву самой государственной организации.
России нужна сильная власть, которая не должна подминать свободу граждан, претендовать на всемогущество. В противном случае она неизбежно скомпрометирует себя.
Власть сильна своей правотой, своим достоинством и поддержкой народа, т. е. соблюдением им закона, доверием, уважением и готовностью участвовать в начинаниях власти. Она должна иметь духовный авторитет, а люди — чувствовать, что это их власть, отражающая их интересы
Власть должна быть независимой от иностранного капитала, мафиозных структур, каких-либо международных организаций, политических партий, лоббистов, церкви. Сильная власть в государственных делах обязана быть волевым центром страны.
Разумеется, власть, имея в распоряжении аппарат принуждения (силовые структуры), может реализовать свою волю внешней силой, но последняя никогда не заменит внутреннюю силу власти. И в этой связи Конституция Российской Федерации призвана обеспечить преодоление слабости государственной власти и утвердить в России сильную демократическую власть, опирающуюся на закон власть, способную обеспечить законные права граждан, и конституционные свободы; утверждать право, как стержень общественных отношений и самой уметь подчиняться закону, выполнять хозяйственно-созидательную функцию.
В целом в российской модели федерации воспроизводятся общие черты федерального типа государственного устройства. Одновременно обозначились национальные особенности. В России нет большой опасности отделения какого-либо субъекта федерации, но есть проблема достижения согласия центра и регионов. Как правило, субъекты федерации не ставят вопроса о каком-либо разделении суверенитета, но актуализируют вопрос разграничения полномочий и конкретизации сферы совместного ведения. У республик сложились свои традиции отношений с центром. Однако с развалом советской системы накопленный опыт оказывается ограниченным.[60]
Важным принципом устройства государства является предупреждение односторонности и торопливости, создание гарантии основательности, продуманности принятия решений. В этом внутригосударственная предпосылка стабильности и постоянной ориентации на согласие разных политических сил и компромисс между ними. Большой опыт в данной сфере имеют западные политические системы. Так, парламенты и правительства независимы по отношению к своим избирателям, не обязаны моментально реагировать на изменения их настроений. У политиков есть время быть последовательными в выбранном курсе на период их избрания. Конституция России 1993 г. также ориентирует на это, поскольку исключена статья о досрочном отзыве депутатов на основании того, что избиратели изменили к ним свое отношение. Требованию стабильности отвечает процедура, при которой только квалифицированное большинство может решать самые принципиальные вопросы, освобождать от должности тех, кто избран, вносить изменения в Конституцию. К специфически американским традициям можно отнести правило, согласно которому президента окончательно выбирает коллегия выборщиков, могущих изменить свой выбор в связи с какими-либо вновь открывшимися обстоятельствами. Сенат также свободен от доминирования настроений одного года, он обновляется не сразу, но постепенно — на треть. Члены же Верховного суда назначаются пожизненно. В итоге в политическую систему США заложена сдержанность относительно радикальных изменений, так как всякая новая позиция должна быть результатом согласования вчерашних и сегодняшних предпочтений и настроений. Если бы подобная практика привилась в России, и члены Совета Федерации избирались бы на более длительный, чем депутаты Думы, срок и не сразу все, если бы возрастал авторитет Конституционного суда при избрании судьи на 12 лет, то были бы основания считать, что у нас сложилась одна из подсистем, гарантирующих стабильность.[61]
2.2 Актуальные проблемы реформирования Российской государственности.
Существует ли в России Государство? Конечно, да, однако, как мы сейчас понимаем, на первый взгляд всевластное советское государство с 70-х годов постепенно становилось все слабее. К концу 80-х годов оно оказалось в крайне тяжелом положении. Его военные “нужды” поглощали ресурсы экономики, рост которой прекратился. Ослабевший центр столкнулся с противостоянием все более автономизирующихся региональных элит. Попытка руководства страны найти выход из затруднительного положения породили кризис легитимности власти, что все больше ослабляло государство. Более же точным же нам представляется определение “государство в хаосе”, в котором старые и новые институты с трудом сосуществуют, находясь в состоянии конфликта.[62]
По мировым стандартам или традициям российское государство в некотором отношении может рассматриваться как национальное: в целом доля нерусских в России не превышает 20% и принципиально не отличается от доли этнических групп в Испании, Великобритании, Франции, которые не считаются полиэтничными. Однако согласно российской конституционно закрепленной традиции наше государство является многонациональным.
Особенность российской практики такова, что ее жизнь в разные времена всегда мало подчинялась правовым нормам. Как известно многие правовые традиции, каковые имелись, были отринуты большевиками с 1917г. В мае 1922г. Ленин признавал, что страна живет в море беззакония, величайшим противником законности является местное влияние, общие мероприятия даже в узком кругу сводятся к сведению личных и местных счетов.[63]
Российская Федерация, правопреемница советского федерализма, несет в себе много искусственного. Так, мотивы возникновения автономных республик были не социоэкономическими и не социокультурными, а лишь политическими. Причем, как подчеркивает С. Авакян, в политической мотивации преобладало нерациональное начало. Появлению автономных республик не предшествовали события, свидетельствовавшие о том, что народности, давшие названия республике, подошли к необходимости иметь свое государственное образование. Автономная государственность не была выношена историей этих народов, но спущена сверху. Основная политическая функция была в демонстрации равенства больших и малых народов, пропаганде мудрости ленинской национальной политики.[64]